Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre un punto nuclear para la casación contencioso-administrativa: si un concejal que votó en contra de un acuerdo municipal firme por no haber sido recurrido en plazo está legitimado, en vía administrativa, para instar su revisión de oficio por nulidad de pleno derecho: STS nº 770/2025, de 17 de junio de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2746).
1. Introducción
La revisión de oficio (art. 106 LPAC) es un remedio extraordinario para depurar nulidades radicales en actos firmes, tensionando dos valores: legalidad y seguridad jurídica. En el ámbito local, esta tensión se agrava por el papel institucional de los concejales como representantes y fiscalizadores del funcionamiento corporativo. Por eso, el debate sobre su legitimación “administrativa” para activar la revisión (no ya su legitimación procesal para impugnar) tiene una proyección práctica notable: afecta al control interno de la legalidad municipal, al alcance del art. 63.1.b) LBRL y a la operatividad de los límites de los arts. 106.3 y 110 LPAC cuando el acto ya es firme.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y acto discutido. El Ayuntamiento de Valdefuentes licitó en 2016 una concesión del servicio de agua; en 2020 se aprobó la cesión del contrato a TECVASA (hoy AQLARA) y, simultáneamente, una modificación contractual relevante: renovación de tuberías, inversión superior al millón de euros, aportación municipal de 710.000 euros, supresión del canon y ampliación del plazo concesional hasta 40 años, con impacto tarifario.
Solicitud de revisión de oficio. Seis meses después, un concejal que había votado en contra solicitó la revisión de oficio del acuerdo de modificación por entenderlo incurso en causas de nulidad del art. 47.1.e) y f) LPAC; el Pleno inadmitió la solicitud (acuerdo de 3 de marzo de 2021).
Iter procesal.
- JCA nº 1 de Cáceres (sent. 113/2022, 3-10-2022): estima el recurso y anula la inadmisión; ordena tramitar la revisión de oficio al no apreciar que la solicitud fuera “manifiestamente infundada” (criterio restrictivo de la inadmisión previa).
- TSJ Extremadura (sent. 679/2022, 19-12-2022): estima la apelación municipal y revoca; viene a sostener que, aunque el concejal podía haber recurrido el acuerdo, no hacerlo en plazo le privaría de instar después la revisión en vía administrativa por razones conectadas con buena fe/abuso, reputando correcta la inadmisión.
- Admisión del recurso de casación: el ATS (2-10-2024) fija la cuestión de interés casacional en los términos que se verán.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Extremadura que revocó la de instancia y avaló la inadmisión administrativa, pretendiendo el recurrente que se declare la legitimación del concejal para promover la revisión de oficio y, aplicado al caso, se confirme la sentencia del Juzgado que ordenó tramitar el procedimiento revisor.
3.2 Cuestión de interés casacional
La Sala de Admisión declara que existe interés casacional objetivo para “determinar si los concejales tienen legitimación en vía administrativa para solicitar la revisión de un acto administrativo que entiendan viciado de nulidad y al que han votado en contra cuando no lo recurrieron en plazo”.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (concejal). Sostiene que la sentencia de apelación vacía de contenido el art. 106 LPAC: por definición, la revisión opera sobre actos firmes, de modo que anudar la pérdida de legitimación al transcurso del plazo de recurso equivale a reservar la revisión a la sola Administración. Defiende que los mismos sujetos legitimados para impugnar deben poder promover la revisión y que la “buena fe” no actúa como requisito configurador de legitimación, sino —en su caso— como límite del art. 110 LPAC, que exige algo más que la simple falta de recurso en plazo. Invoca apoyo constitucional (STC 173/2004 según la sentencia) para anclar el interés del concejal en el correcto funcionamiento municipal.
Ayuntamiento y AQLARA (recurridos). Oponen que la legitimación “ex lege” del art. 63.1.b) LBRL está pensada para acciones judiciales, no para activar mecanismos revisores administrativos. Subrayan la excepcionalidad de la revisión de oficio y la necesidad de ponderar seguridad jurídica y confianza legítima: quien pudo reaccionar por cauces ordinarios y no lo hizo actuaría de forma contraria a la buena fe (art. 110 LPAC), justificando la inadmisión.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala estructura su análisis con una distinción clave: (i) legitimación para promover la revisión de oficio (condición de “interesado” del art. 4.1 LPAC) y (ii) causas que permiten inadmitir aun existiendo legitimación (arts. 106.3 y 110 LPAC). Según la Sala, la sentencia recurrida “mezcló” ambos planos: negó la legitimación, pero razonó con argumentos propios de los límites materiales (buena fe/abuso).
a) Régimen normativo y naturaleza de la revisión. El Tribunal recuerda la doble faz del instituto: permite depurar nulidades de pleno derecho sin sujeción a plazo, pero es restrictivo y está sometido a un diseño legal que conjuga legalidad y seguridad jurídica. En esa arquitectura, el art. 106.3 LPAC habilita inadmisión motivada por falta de causa de nulidad o “carencia manifiesta de fundamento”, y el art. 110 LPAC introduce una cláusula limitativa cuando, por el tiempo u otras circunstancias, el ejercicio sea contrario a equidad, buena fe, derechos de terceros o leyes.
b) Legitimación del concejal como “interesado”. La Sala conecta la legitimación especial del art. 63.1.b) LBRL (miembros que votaron en contra) con la doctrina constitucional sobre el concejal como representante popular, titular de un interés concreto en el correcto funcionamiento de la corporación (no un interés abstracto en la legalidad). Sobre esa base, razona que, aunque promover una revisión administrativa y recurrir en vía jurisdiccional son acciones cualitativamente distintas, en el caso del concejal disidente concurre un interés legítimo análogo: la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho del ayuntamiento como medio de satisfacer las necesidades vecinales. Concluye así que el concejal está legitimado para promover la revisión de oficio si votó en contra o no pudo participar en la adopción del acuerdo.
c) El “no recurso en plazo” no equivale, por sí solo, a mala fe o abuso. Superado el umbral de legitimación, la Sala entra en el segundo plano: si concurren motivos de inadmisión por 106.3 o 110 LPAC. Y aquí fija una idea determinante: no haber recurrido en plazo es precisamente la situación típica de los actos firmes que pueden ser objeto de revisión, por lo que no puede erigirse automáticamente en causa impeditiva. El transcurso del tiempo puede revelar mala fe o abuso en supuestos extremos o con circunstancias añadidas, pero exige un análisis casuístico.
Aplicado al caso, el Tribunal no aprecia mala fe ni abuso por haber transcurrido seis meses desde el acuerdo, plazo que reputa razonable para un acuerdo municipal de tal entidad, y destaca circunstancias que refuerzan la razonabilidad de tramitar la revisión: (i) relevancia económica y estructural de la modificación (cuantía, duración, nuevas prestaciones); (ii) sensibilidad del Derecho UE y jurisprudencia del TJUE ante modificaciones sustanciales en concesiones (en la estela de la sentencia citada por la instancia); y (iii) el papel del concejal que votó en contra como elemento de control del funcionamiento corporativo. En síntesis: la Sala corrige al TSJ por negar legitimación y, además, por no justificar con datos adicionales por qué el no recurso en plazo debía operar como límite del art. 110 LPAC.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial fijada es nítida y “citable”:
El miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte si votó en contra o no pudo participar en su adopción; y, aunque deben concurrir los requisitos de los arts. 106.3 y 110 LPAC, el hecho de no haber recurrido ese acto o acuerdo no puede, por sí solo, justificar la inadmisión de la solicitud.
Consecuencias prácticas:
- La legitimación del concejal disidente no se agota en la impugnación jurisdiccional del art. 63.1.b) LBRL: puede proyectarse a la vía administrativa revisora, como “interesado” (art. 4.1 LPAC).
- La Administración local no puede “cerrar” la revisión por el mero argumento de que el solicitante dejó firme el acto; deberá motivar, en su caso, la concurrencia real de mala fe/abuso u otros límites del art. 110 LPAC, o de carencia manifiesta de fundamento (art. 106.3).
- La sentencia refuerza el enfoque casuístico y ponderativo de los límites: la seguridad jurídica no opera como cláusula automática, sino como balance frente a la gravedad de la nulidad y las circunstancias del caso.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia del TSJ de Extremadura, y, entrando a resolver, desestima la apelación del Ayuntamiento, confirmando la sentencia del Juzgado que ordenó tramitar la revisión de oficio solicitada.
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara la estimación de la casación, la anulación de la sentencia de apelación y la confirmación de la sentencia de instancia, con el efecto principal de que el Ayuntamiento debe iniciar y tramitar el procedimiento de revisión de oficio en los términos acordados en primera instancia.
6. Conclusiones prácticas
- En casación, es crucial separar legitimación (art. 4.1 LPAC) de límites/inadmisión (arts. 106.3 y 110 LPAC): la sentencia es un ejemplo de cómo un error de “plano” puede determinar el fallo.
- Si se representa a un concejal disidente, conviene articular el interés legítimo no como “defensa abstracta de la legalidad”, sino como interés institucional concreto en el correcto funcionamiento de la corporación (doctrina constitucional asumida por la Sala).
- Para rebatir una inadmisión por buena fe/abuso (art. 110), la clave es exigir motivación sobre circunstancias adicionales al mero transcurso del plazo: el TS afirma que la firmeza es presupuesto típico de la revisión.
- Del lado municipal o del contratista, la estrategia defensiva debe aportar hechos que evidencien confianza legítima consolidada, pasividad prolongada y/o conducta desleal, porque sin ese “plus” el límite del art. 110 no se activa automáticamente.
- En asuntos contractuales, subrayar (o combatir) el carácter sustancial de la modificación puede ser decisivo para valorar la razonabilidad de tramitar la revisión y descartar la “carencia manifiesta de fundamento” del art. 106.3.