STS 1452/2023, de 16 de noviembre (ECLI:ES:TS:2023:4716)
Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo (Sala Tercera) al resolver un recurso de casación en materia de concesiones de servicios: si, ante una modificación unilateral del contrato (ius variandi) que reduce ingresos o incrementa costes, la compensación exige acreditar una ruptura del equilibrio económico “global” del contrato o si, por el contrario, basta la constatación de la modificación con trascendencia económica para activar el deber de restablecimiento/compensación.
1. Introducción
La sentencia se inserta en la problemática clásica del equilibrio económico-financiero en concesiones: el concesionario asume el riesgo y ventura, pero esa regla cede cuando la propia Administración, por razones de interés público, altera unilateralmente elementos relevantes del contrato. En estos supuestos, la controversia no suele residir en la existencia del ius variandi (normalmente admitida), sino en el estándar probatorio y el método de cálculo de la compensación: ¿hay que demostrar que el contrato, “en su conjunto”, entra en déficit o basta acreditar la pérdida asociada a la modificación impuesta? Esta cuestión tiene especial impacto en la casación porque determina qué debe probarse y, por tanto, el margen de control de la sentencia de instancia/apelación.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. Aquona, Gestión de Aguas de Castilla, S.A.U. era concesionaria del servicio municipal de abastecimiento y saneamiento en Villaquilambre. En la licitación, el Ayuntamiento aportó datos de abonados, entre ellos el suministro al pabellón polideportivo a nombre de la Junta Vecinal de Navatejera. Con el tiempo, se generaron impagos de recibos (2T/2010 a 4T/2017) por 366.411,96 €.
Actuación municipal y pretensión de la concesionaria. Ante los impagos, la concesionaria instó al Ayuntamiento a habilitar mecanismos (corte de suministro o vía de apremio) y, en su defecto, solicitó compensación por el perjuicio. La Administración local adoptó la postura de no exigir el pago a la Junta Vecinal (o integrar el polideportivo en un régimen de exención), privando a la concesionaria de esos ingresos.
Iter procesal.
- JCA nº 1 de León (20/04/2020): estimación parcial; condena a modificar la ordenanza/tarifas para adaptarlas a la nueva LCSP 9/2017, pero desestima otras pretensiones (incluida la compensación reclamada en los términos pretendidos).
- TSJ Castilla y León (Valladolid), apelación 348/2020 (10/12/2020): estima parcialmente y condena al Ayuntamiento a pagar 366.411,96 € a Aquona.
- TS, casación 1339/2021: el Ayuntamiento recurre; el TS admite por ATS de 28/10/2021 y resuelve por STS 1452/2023 (16/11/2023).
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia de apelación que condenó al Ayuntamiento a abonar 366.411,96 € a la concesionaria por la decisión municipal de excluir de facto del pago a un abonado relevante (polideportivo), con la consiguiente disminución de ingresos. El Ayuntamiento pretende que se case la sentencia por falta de acreditación de la ruptura del equilibrio concesional y, en su caso, de su alcance.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión identificada en el auto de admisión es nítida: si, producida una modificación unilateral de una concesión por ius variandi, el examen de la compensación debe hacerse desde el principio de equilibrio económico atendiendo a la globalidad del contrato, o si la indemnización/compensación opera de manera no condicionada a un “balance global”, bastando que la modificación haya generado aumento de costes o disminución de ingresos, en línea con el tenor del art. 127.2 RSCL.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Ayuntamiento). Sostiene, en esencia, que no consta prueba económica precisa de una ruptura del equilibrio financiero en términos globales; articula motivos por infracción del art. 258 LCSP 30/2007 (en relación con cláusulas del pliego), de los arts. 126–128 RSCL y del art. 217 LEC (carga de la prueba).
Recurrida (Aquona). Defiende que la baja/exención del suministro a un abonado cualificado constituye una alteración sustancial del contrato imputable al ius variandi municipal y que, por sí misma, conlleva el deber de compensar/restablecer el equilibrio, sin exigirle demostrar un desequilibrio contable “de toda la concesión”.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo desestima la casación mediante una interpretación sistemática de:
- la LCSP 30/2007 (arts. 194 y 258, especialmente 258.1 y 258.4.a);
- el RSCL 1955 (art. 127, en particular 127.2.2º.a); y
- las cláusulas contractuales (en especial, cláusula 24 sobre restablecimiento).
La Sala parte de un dato clave: la decisión municipal de eximir del pago a un usuario relevante (polideportivo) es una modificación directa de las características del servicio (no un mero riesgo ordinario del concesionario). En términos jurídicos, califica la actuación como ius variandi ejercido por interés público.
A continuación, fija el punto decisivo para la cuestión casacional: en los supuestos de ius variandi con trascendencia económica, no resulta exigible con la misma intensidad el examen “global” del contrato propio de otras doctrinas (p. ej., imprevisión/riesgo imprevisible). Aquí la modificación proviene de una orden/decisión unilateral de la Administración contratante y, por tanto, no integra el riesgo y ventura que el concesionario debe soportar.
En esa lógica, la Sala considera que la supresión de un “consumidor cualificado” encaja en los supuestos típicos de restablecimiento del equilibrio: (i) modificación de las características del servicio (art. 258.4.a LCSP y cláusula 24.a), y (ii) modificación que disminuye la retribución (art. 127.2.2º.a RSCL). Consecuencia: procede la compensación sin necesidad de exigir un balance económico general para verificar si toda la concesión entra en pérdidas.
Finalmente, el TS rechaza la lectura del Ayuntamiento de la cláusula 22 (equilibrio como cobertura de costes), porque llevaría —razona la Sala— a admitir que la Administración pudiera modificar aspectos relevantes “a voluntad” mientras el concesionario no probase pérdidas globales, lo que desnaturaliza el sistema del art. 258 LCSP y la cláusula 24.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
Doctrina jurisprudencial (formulación citable): Cuando la Administración, en ejercicio del ius variandi y por razones de interés público, introduce una modificación relevante en una concesión con trascendencia económica —por incrementar costes o disminuir la retribución—, nace el deber de restablecer el equilibrio económico-financiero/compensar al concesionario sin que sea exigible, como presupuesto, acreditar una ruptura del equilibrio “en la globalidad” del contrato mediante un balance general; basta la constatación de la modificación y su impacto económico directo.
Consecuencias prácticas:
- El concesionario no tiene por qué “contabilizar” toda la concesión para probar pérdidas globales si la merma deriva de una decisión unilateral de la Administración.
- La Administración no puede escudarse en el riesgo y ventura para neutralizar compensaciones por modificaciones impuestas que afecten a ingresos/costes.
- La caracterización del cambio como “característica del servicio” incluye elementos como el número y perfil de usuarios a los que se presta.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación del Ayuntamiento (“no ha lugar”), y confirma la sentencia del TSJ que le condenó a abonar 366.411,96 € a la concesionaria.
5. Fallo
El fallo declara, en esencia, tres pronunciamientos: (i) desestimación del recurso de casación; (ii) confirmación de la sentencia de apelación; y (iii) ausencia de imposición de costas en casación (art. 93.4 LJCA).
6. Conclusiones prácticas
- En casación, delimita bien el “título” del desequilibrio: no es lo mismo imprevisión que ius variandi. Si el hecho generador es una modificación unilateral, la Sala reduce la exigencia de acreditar un desequilibrio global.
- Construye la prueba sobre el impacto directo (costes/ingresos) de la modificación; en este caso, la cuantía se identifica con las cantidades dejadas de percibir vinculadas al abonado excluido.
- Argumenta la “relevancia” de la modificación: el TS considera que entre las características del servicio está el “número y perfil” de usuarios; si se suprime un consumidor cualificado, hay alteración relevante.
- Cuidado con cláusulas de equilibrio definidas como cobertura de costes: no se pueden interpretar para vaciar la cláusula de restablecimiento (cláusula 24) ni el art. 258 LCSP, ni para trasladar al concesionario decisiones unilaterales de la Administración.
- Para la Administración: si decide eximir o “dar de baja de facto” a un abonado relevante por interés público, debe anticipar el coste concesional (presupuestario/contractual) del restablecimiento del equilibrio.