STS 189/2023, de 16 de febrero de 2023 – ECLI:ES:TS:2023:518
Objetivo
La sentencia analiza un problema clásico de casación contencioso-administrativa tras la reforma de la LO 7/2015: qué cauce procedimental es exigible para “remover” un acto administrativo firme y consentido cuando se alega nulidad de pleno derecho, y qué alcance temporal deben tener los efectos si se declara esa nulidad. El caso se enmarca en litigios de carrera profesional del personal estatutario temporal (SESCAM) y en la tensión entre seguridad jurídica/firmeza y primacía del Derecho de la UE.
1. Introducción
El pleito parte de una reclamación de diferencias retributivas por carrera profesional (grado II) de una estatutaria temporal. Aunque el debate sustantivo sobre el derecho a la carrera profesional del personal temporal estaba ya sólidamente asentado, la controversia en casación se desplaza a un plano procesal-administrativo: si, existiendo un acto anterior firme, puede acudirse directamente al contencioso o debe promoverse la revisión de oficio, y si el “cambio jurisprudencial” proyecta efectos hacia el futuro o con retroacción. Esta cuestión es relevante en casación porque afecta de forma transversal a muchas reclamaciones con impacto económico y porque obliga a fijar un criterio uniforme sobre la interacción entre LJCA (art. 28) y LPAC (arts. 106 y 110).
2. Antecedentes de Hecho
Contexto material. Doña Gregoria, personal estatutario temporal del SESCAM, solicitó el abono de diferencias retributivas por carrera profesional (grado II reconocido). El SESCAM desestimó por resolución de 27 de mayo de 2019.
Iter procesal.
- Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Toledo (PA 200/2019): sentencia de 24 de abril de 2020, que estima el recurso de la actora. La ratio (según resume el TS) fue que no procedía mantener la existencia de acto impeditivo anterior firme y consentido para inadmitir.
- TSJ de Castilla-La Mancha (Sección 1ª) (apelación 174/2020): sentencia 373/2020, de 21 de diciembre, que desestima la apelación del SESCAM y confirma la estimación, con costas limitadas. La Sala razona —según exposición que recoge el TS— que la excepción de acto firme debe interpretarse restrictivamente (art. 24.1 CE) y, apreciando infracción del Derecho de la UE (Directiva 1999/70/CE), considera injustificado impedir el examen de fondo y remitir a revisión de oficio.
- Tribunal Supremo: la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha prepara e interpone el recurso de casación 426/2021; la Sección Primera lo admite por ATS de 18 de noviembre de 2021. Finalmente, la Sección Cuarta dicta la STS 189/2023, de 16 de febrero.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJCLM (apelación) que confirmó la estimación de la demanda, en un punto muy concreto: la Administración sostiene que, existiendo un acto anterior firme y consentido, el cauce correcto era la revisión de oficio y no un recurso contencioso “directo”, y pide que se case la sentencia por infracción de los preceptos que disciplinan la actividad impugnable y la revisión de oficio.
3.2 Cuestión de interés casacional
El ATS de admisión fija dos cuestiones (formuladas “en principio”) para la formación de jurisprudencia:
(i) si es necesario seguir la revisión de oficio de actos nulos cuando hay un acto firme y consentido que podría haber consolidado situación jurídica, y se pretende dejarlo sin efecto por una infracción jurídica avalada judicialmente; y
(ii) si, siendo innecesaria esa acción de nulidad, el cambio jurisprudencial debe producir efectos “pro futuro” o retroactivos.
Como normas a interpretar: art. 28 LJCA y arts. 106 y 110 LPAC (Ley 39/2015).
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Junta/Administración). Defiende que la cuestión ya estaba resuelta por jurisprudencia previa de la Sala (cita, entre otras, sentencias de enero y febrero de 2021) y solicita un pronunciamiento en el mismo sentido: exigencia de revisión de oficio cuando se trata de remover actos firmes.
Recurrida (doña Gregoria). También sitúa el debate en una cuestión jurídica ya zanjada por la Sala en varias sentencias (enero, febrero y abril de 2021), interesando un pronunciamiento acorde con esa línea y, en términos de pretensión material, que se reconozcan atrasos con el límite de cuatro años anterior a la reclamación (según expone su escrito de oposición).
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala parte de dos ideas ordenadoras:
- Fondo sustantivo no controvertido. El TS recuerda que “no hay duda” de que la pretensión de carrera profesional del personal temporal es conforme a Derecho, conectándola con la Directiva 1999/70/CE, el principio de igualdad y su propia jurisprudencia previa. Pero subraya que el recurso no discute eso, sino “la manera” de reconocerlo y su alcance temporal.
- Primacía del cauce de revisión de oficio para actos firmes. En coherencia con su jurisprudencia reiterada (enumerada en el FJ Cuarto), la Sala afirma que cuando se pretende remover un acto administrativo firme por un vicio de nulidad de pleno derecho, el cauce es el procedimiento del art. 106 LPAC. Si el interesado no lo utilizó formalmente, la sentencia de apelación que prescinde de ese cauce infringe el art. 106 y, por derivación, las reglas de la LJCA sobre actividad impugnable.
Ahora bien, el TS introduce un matiz relevante en la aplicación al caso: aunque reafirma el principio procedimental, aprecia que la Administración debió entender la reclamación de 2019 como una solicitud de revisión de oficio respecto de la resolución previa (de 29 de octubre de 2010, mencionada por la sentencia como origen de la situación discriminatoria), y actuar en consecuencia; y critica que se “escudara” en el acto consentido sin ejercer la potestad revisora que el ordenamiento precisamente prevé para esos supuestos.
Efectos temporales. Para contestar a la segunda cuestión, la Sala concluye que los efectos propios de la declaración de nulidad operan desde la fecha del acto viciado, con los límites legales: prescripción de obligaciones de la Hacienda Pública y los límites específicos vinculados al apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley autonómica 1/2012 (esto último se menciona expresamente como límite).
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial se formula en términos claros en el FJ Sexto:
“Los actos administrativos consentidos por no haber sido objeto de recurso en plazo, cuya nulidad de pleno derecho se afirme, solo pueden ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015.”
Y, complementariamente, sobre la segunda cuestión:
La nulidad despliega efectos desde la fecha del acto viciado, sin perjuicio de los límites de prescripción y de los límites legales específicos referidos en la sentencia.
Consecuencias prácticas (derivadas del razonamiento de la Sala):
- Canalización procedimental obligatoria: si el obstáculo es un acto firme previo, la estrategia debe incorporar (o reconducir a) revisión de oficio (art. 106 LPAC) para evitar objeciones de inadmisibilidad/actividad impugnable.
- Deber de buena administración: cuando la reclamación pone de manifiesto la nulidad/discriminación, la Administración no debería parapetarse en la firmeza, sino activar la revisión.
- Efectos temporales “ex tunc” de la nulidad: el reconocimiento no es solo “pro futuro”; se proyecta desde el acto nulo, con los límites legales de prescripción (y los límites adicionales que la sentencia menciona).
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación de la Junta, anula la sentencia del TSJ y, al resolver en cascada, estima la apelación de la Administración y anula también la sentencia del Juzgado. Sin embargo, no conduce a una desestimación total de la pretensión de la actora: el TS estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución administrativa de 27 de mayo de 2019, ordenando que la Administración actúe “en los términos indicados” (retroacción para tramitar correctamente la revisión).
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente: el fallo (i) da lugar a la casación y anula la sentencia de apelación; (ii) estima la apelación y anula la sentencia de instancia; (iii) estima en parte el contencioso y anula la resolución de 2019 para que la Administración proceda conforme a lo razonado, y (iv) resuelve costas sin imposición en apelación ni en instancia y con reglas específicas en casación (cada parte las suyas y comunes por mitad).
6. Conclusiones prácticas
- Identifica el “acto firme previo”: si el derecho material requiere dejar sin efecto una resolución antigua no impugnada en plazo, la Sala considera que la vía adecuada es revisión de oficio (art. 106 LPAC), no un contencioso que prescinda de ese presupuesto.
- En casación, separa fondo y cauce: incluso con el fondo a favor (no discriminación/carrera profesional), el TS puede casar por defecto de itinerario procedimental, como aquí sucede.
- Diseña la pretensión con “retroacción” en mente: cuando falta el trámite de revisión, el resultado previsible puede ser la anulación con retroacción para que la Administración tramite el procedimiento debido, más que un reconocimiento judicial directo.
- Efectos temporales: nulidad = ex tunc con límites: si se llega a la nulidad, los efectos se proyectan desde el acto viciado, pero hay que litigar con precisión los límites de prescripción y los límites normativos específicos aplicables (la sentencia menciona expresamente los derivados de la Ley 1/2012 de Castilla-La Mancha).
- Argumento de buena administración: la Sala reprocha a la Administración que, ante una reclamación que evidenciaba la desigualdad, no recondujera el expediente a revisión de oficio; este enfoque puede explotarse para reforzar posiciones en vía administrativa y contenciosa.