STS 840/2024, de 16 de mayo

STS 840/2024, de 16 de mayo – ECLI:ES:TS:2024:2696

Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la interposición del recurso especial en materia de contratación en expedientes regidos por el TRLCSP 2011 durante el período transitorio tras la entrada en vigor de la LCSP 2017, en el marco de un recurso de casación.

1. Introducción

La sentencia aborda un problema clásico de derecho transitorio en contratación pública: qué ocurre cuando un expediente se inició bajo el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, RDL 3/2011), pero determinados actos (por ejemplo, exclusión o adjudicación) se dictan ya bajo la vigencia temporal de la Ley 9/2017 (LCSP).

La controversia es relevante porque el recurso especial en materia de contratación es un cauce impugnatorio rápido y especializado ante tribunales administrativos de recursos contractuales (TARC), y su procedencia depende de dos planos: (i) qué contratos quedan dentro de su ámbito, y (ii) qué actos son recurribles por esa vía. La cuestión se intensifica en el régimen transitorio de la LCSP (DT 1.ª), donde se entrecruzan norma aplicable al expediente y nuevas reglas del recurso especial.

2. Antecedentes de Hecho

a) Contexto material. El Concello de Pontevedra licitó un contrato de servicios (actualización y mantenimiento de bases de datos catastrales) con valor estimado de 200.000 €.

b) Iter procedimental (administrativo y judicial).

1. En la licitación, la Junta de Gobierno Local adoptó acuerdos de exclusión y adjudicación; frente a ello, la mercantil EIBISA Norte, S.L. promovió recurso especial ante el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia (TACGal).
2. El TACGal estimó el recurso de EIBISA, anulando la exclusión y la adjudicación para retrotraer actuaciones en los términos de su resolución.
3. El Concello impugnó dicha resolución en vía contencioso-administrativa. El TSJ de Galicia (Sección 2.ª) desestimó el recurso del Concello y avaló que, por haberse dictado los actos tras la entrada en vigor de la LCSP, procedía el recurso especial conforme a la DT 1.ª.4 LCSP, conectándola con el art. 44.1 LCSP (umbral de 100.000 € para servicios).
4. El Concello preparó e interpuso recurso de casación, que fue admitido por auto de 24 de febrero de 2022.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Galicia que confirmó la decisión del TACGal, y se pretende que el Tribunal Supremo declare improcedente el recurso especial en un expediente regido por el TRLCSP cuando, conforme al art. 40 TRLCSP, el contrato no alcanzaba el umbral que habilitaba ese cauce (en el caso, 200.000 € frente al umbral de 209.000 € citado en el debate).

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fijó como cuestión con interés casacional determinar si, en expedientes y contratos regidos por el TRLCSP 2011 y no susceptibles de recurso especial conforme a su art. 40, cabe interponer recurso especial al amparo de la DT 1.ª.4 LCSP cuando se impugnen actos de los relacionados en el art. 44 LCSP.

3.3 Planteamiento de las partes

El recurrente (Concello de Pontevedra) sostiene, apoyándose en doctrina administrativa (se cita expresamente la línea del TACRC), que la DT 1.ª LCSP obliga a distinguir entre:

• el ámbito contractual (qué contratos quedan sujetos al recurso especial), que en expedientes iniciados antes de la LCSP permanece gobernado por el TRLCSP (DT 1.ª.1 LCSP); y
• el catálogo de actos recurribles, que sí puede ampliarse por el art. 44.2 LCSP para actos dictados tras su entrada en vigor (DT 1.ª.4 LCSP).

Desde esa tesis, concluye que si el contrato no era “de los susceptibles” de recurso especial conforme al TRLCSP (por cuantía), no puede “abrirse” el recurso especial solo porque el acto sea de los previstos en el art. 44 LCSP.

La parte recurrida (EIBISA Norte, S.L.) defiende una interpretación literal y finalista de la DT 1.ª.4 LCSP: en expedientes iniciados antes de la LCSP, cabe recurso especial “previsto en el art. 44” contra actos dictados tras la entrada en vigor; y, además, el art. 44.1 LCSP (servicios > 100.000 €) permitiría entenderlo procedente. Invoca también el contexto de ampliación del recurso especial y su finalidad de eficacia en la revisión precontractual.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

La Sala Tercera parte de una idea estructural: las normas del recurso especial delimitan primero el perímetro de contratos y luego, dentro de esos contratos, acotan los actos impugnables. Por eso, “no es lo mismo” que un acto sea recurrible a que el contrato esté dentro del ámbito objetivo del recurso especial.

Aplicando esa lógica al derecho transitorio, el Tribunal Supremo razona que:

1. Normativa rectora del expediente. Si el expediente se inició antes de la entrada en vigor de la LCSP, se rige por la normativa anterior (DT 1.ª.1 LCSP). En el caso, consta que la licitación se convocó en el BOP el 29 de agosto de 2017, por lo que el expediente quedaba bajo TRLCSP.
2. Ámbito contractual bajo TRLCSP. Un contrato de servicios con valor estimado 200.000 € no alcanzaba el umbral del art. 40 TRLCSP aplicable en el debate, y por tanto estaba excluido del recurso especial según esa normativa.
3. Sentido de la DT 1.ª.4 LCSP. La previsión transitoria que permite interponer el recurso especial “contra actos susceptibles de ser recurridos en esta vía” cuando se dicten tras la entrada en vigor no altera el ámbito de contratos sometidos al recurso especial en expedientes “pre-LCSP”; lo que hace es ampliar el elenco de actos recurribles (por remisión a la LCSP) para esos expedientes transitorios, manteniendo inalterado el presupuesto de que el contrato sea de los incluidos en el régimen del TRLCSP.

Con ello, la Sala rechaza la lectura del TSJ de Galicia (y del TACGal) que, en la práctica, proyectaba el umbral del art. 44.1 LCSP sobre expedientes TRLCSP para “activar” el recurso especial.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina: cuando la DT 1.ª.4 LCSP permite interponer el recurso especial en expedientes iniciados antes de la entrada en vigor de la LCSP “contra actos susceptibles de ser recurridos en esta vía” dictados después, esa previsión amplía el recurso especial respecto de determinados actos conforme a la nueva ley, pero mantiene inalterado el ámbito de los contratos a los que se aplica.

Consecuencias prácticas (derivadas de la sentencia):

• En expedientes TRLCSP, el recurso especial solo procede si el contrato encaja en el ámbito objetivo del art. 40 TRLCSP (no basta con que el acto sea de los del art. 44 LCSP).
• La DT 1.ª.4 LCSP opera como “puente” para actos recurribles (catálogo), no como ampliación transitoria del umbral/contratos.
• Si se admite lo contrario, se alteraría por vía interpretativa la regla de la DT 1.ª.1 LCSP sobre normativa aplicable al expediente.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación del Concello de Pontevedra, casa la sentencia del TSJ de Galicia y, entrando en el fondo, estima el recurso contencioso del Concello contra la resolución del TACGal, anulándola.

5. Fallo

Sin transcribirlo extensamente: la Sala (i) estima la casación y deja sin efecto la sentencia del TSJ de Galicia; (ii) estima el recurso de instancia del Concello y anula la resolución del TACGal; (iii) en costas, no impone las de casación y sí impone las de instancia a EIBISA Norte, S.L.

6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)

1. En asuntos de contratación con expedientes “pre-LCSP”, la estrategia impugnatoria debe empezar por fijar con precisión el hito de iniciación (DT 1.ª.1 LCSP): ese dato determina el marco normativo rector (y, con él, el “umbral/contrato” habilitante del recurso especial).
2. Conviene separar analíticamente (y en el escrito) ámbito objetivo contractual vs. actos recurribles: la sentencia refuerza que la DT 1.ª.4 LCSP no “mueve” el primero, solo puede incidir sobre el segundo.
3. Si el tribunal de instancia “salta” del dato temporal (acto dictado tras la LCSP) a aplicar automáticamente el art. 44.1 LCSP para definir el contrato recurrible, hay un flanco claro de casación: infracción del régimen transitorio por desnaturalizar la DT 1.ª.1 y el presupuesto contractual del recurso especial.
4. Para preparar la casación, es útil anclar la argumentación en la estructura normativa del recurso especial (primero contratos, después actos), que es el eje del razonamiento del Supremo.
5. La sentencia proporciona una pauta operativa: en expedientes TRLCSP, aunque el acto encaje en el art. 44.2 LCSP (por ampliación del catálogo), no se habilita el recurso especial si el contrato no era susceptible conforme al TRLCSP.