STS núm. 720/2025, de 9 de junio de 2025

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo, en casación, sobre la aplicabilidad de la Ley 40/2015 (LRJSP) a los convenios urbanísticos y, en particular, sobre su plazo de vigencia cuando el convenio no lo prevé: STS 720/2025, de 9 de junio de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2764).

1. Introducción

Los convenios urbanísticos han sido históricamente un terreno “híbrido”: por un lado, la Sala ha reiterado su naturaleza contractual; por otro, la Ley 40/2015 sistematiza el régimen general de los convenios administrativos, imponiendo exigencias de contenido mínimo, duración y extinción. La relevancia casacional del asunto reside en resolver esa tensión: ¿son aplicables a los convenios urbanísticos las reglas de duración de la LRJSP, incluso cuando el clausulado calla?

En esta sentencia, además, la Sala Quinta integra y proyecta sobre un caso concreto la doctrina recién establecida pocos días antes (STS 708/2025, de 5 de junio), dotando de especial interés práctico a la resolución: muchos convenios urbanísticos antiguos carecen de cláusula de vigencia y no se adaptaron tras 2016.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto material. El litigio nace de un convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Aznalcázar y la mercantil Creaciones Casmor, S.A., suscrito por ésta en 2008 (subrogándose en otro anterior de 2006), vinculado a actuaciones urbanísticas que requerían tramitación/alteración de planeamiento (modificación del PGOU y plan parcial para 28 VPO, según se desprende del relato de instancias).

Iter procesal y resoluciones previas.

• El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Sevilla desestimó el recurso contencioso de la mercantil (P.O. 93/2020, sentencia de 28/10/2021). La idea central fue doble: (i) el convenio no fijaba plazo ni consecuencias; (ii) aunque el Ayuntamiento no negaba su incumplimiento esencial (no culminar la modificación del PGOU, rechazada por la Comunidad Autónoma), operaría la exceptio non adimpleti contractus porque la mercantil tampoco habría cumplido (en particular, garantías vinculadas al plan parcial).
• La Sala de Sevilla del TSJ de Andalucía (Sección Segunda) estimó la apelación (sentencia de 12/06/2023, apelación 116/2022), revocó al Juzgado, anuló la resolución municipal (Alcaldía 2020-0049, de 21/01/2020, exp. 2214/2019) y acordó la resolución del convenio con restituciones y condenas económicas (incluida devolución de vivienda construida sobre la finca “Tierras Altas”, y cantidades con intereses). Para llegar ahí, la Sala de instancia consideró que, transcurridos 11 años sin alcanzar la finalidad urbanística comprometida, se había excedido “todo plazo razonable”, apoyándose en preceptos del Código Civil y, además, en el art. 49.h) LRJSP y la DA 8ª LRJSP.

El Ayuntamiento preparó e interpuso casación. Por ATS de 10/04/2024 se admitió el recurso, fijándose la cuestión de interés casacional.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El Ayuntamiento recurrente pretendía que el Tribunal Supremo casara y anulara la sentencia del TSJ andaluz y, en su lugar, se desestimara la apelación de la mercantil y se confirmara la sentencia del Juzgado (con condena en costas a la apelante). La mercantil interesó la desestimación íntegra de la casación y la confirmación del fallo del TSJ.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar:

1. si son de aplicación a los convenios urbanísticos las previsiones de la Ley 40/2015 referidas a los convenios, y
2. si, ante la inexistencia de plazo de vigencia en el convenio urbanístico, hay que estar a las previsiones de dicha Ley sobre plazos de vigencia.

Se identificaron como normas a interpretar, en principio, los arts. 47.1 y 2, 49.h), 50.1, 51 a 53 y la DA 8ª LRJSP (sin perjuicio del art. 90.4 LJCA).

3.3 Planteamiento de las partes

a) Recurrente (Ayuntamiento).
Sostiene, en síntesis, que la LRJSP no es aplicable al convenio urbanístico porque el art. 47.1 (in fine) excluye los convenios cuyo objeto sean “prestaciones propias de los contratos”, y los convenios urbanísticos —según jurisprudencia— tienen naturaleza contractual/administrativa especial. Añade que existe normativa específica urbanística (estatal y autonómica) y que la regla de cuatro años sería disfuncional para tiempos urbanísticos largos. Invoca también el art. 6.2 LCSP como refuerzo del sistema de exclusiones.
Adicionalmente, aunque no era el núcleo del interés casacional, combate la apreciación de incumplimiento recíproco: sostiene que la falta de fianza/garantías por el promotor impediría prosperar la resolución por incumplimiento (exceptio non adimpleti contractus), con apoyo en jurisprudencia sobre el Reglamento de Planeamiento.

b) Recurrida (mercantil).
Como argumento previo, alega que la LRJSP no sería ratio decidendi del TSJ sino un apoyo “a mayor abundamiento”; por tanto, aun corrigiendo la interpretación, el recurso debería desestimarse. En cuanto al fondo, defiende que la LRJSP sí se aplica a convenios urbanísticos como marco básico supletorio, y que, si no hay plazo pactado, rige el régimen del art. 49.h) y la DA 8ª. Respecto a las garantías, sostiene que, mientras el Ayuntamiento no requiera, no puede oponerse la falta de fianza para bloquear la resolución; además, la garantía condiciona eficacia/aprobación, no la tramitación que incumbía a la Administración.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala encuadra el debate señalando que acaba de pronunciarse sobre la misma cuestión en la STS 708/2025, de 5 de junio (RCA 8522/2023), cuya fundamentación reproduce y asume. Esta técnica decisoria es relevante: evita reabrir íntegramente el razonamiento y consolida un criterio uniforme para los órganos jurisdiccionales.

El núcleo de la ratio decidendi —tomado de esa doctrina y aplicado al caso— se articula así:

1. Aplicabilidad de la LRJSP a los convenios urbanísticos como legislación básica. La Sala parte de una premisa: los convenios urbanísticos han sido calificados reiteradamente como contratos o acuerdos con naturaleza contractual; sin embargo, ello no impide que encajen en la definición de convenio del art. 47.1 LRJSP (acuerdo con efectos jurídicos entre Administración y sujeto privado para un fin común, con compromisos exigibles). La Sala destaca la finalidad pública urbanística y el carácter de “acción concertada”, citando líneas previas de jurisprudencia sobre la participación de administrados en el ejercicio de potestades urbanísticas.
2. Interpretación de la exclusión del art. 47.1 LRJSP (“prestaciones propias de los contratos”). Aquí se sitúa el punto fino del debate. La Sala razona que la exclusión responde a evitar que, “bajo apariencia de convenio”, se eludan las reglas de contratación pública (en coherencia con el origen de la regulación y el control por el Tribunal de Cuentas). Pero delimita “prestaciones propias de los contratos” en términos de intercambio patrimonial sinalagmático propio de contratos onerosos: prestaciones recíprocas como causa contractual. A juicio de la Sala, en los convenios urbanísticos prevalece un fin común de interés general (planificación/gestión urbanística) que desplaza el esquema típico de intercambio patrimonial: aunque el particular tenga expectativas económicas, eso no convierte el objeto en “prestaciones propias” en el sentido excluyente del art. 47.1.
3. Sistema de fuentes: especialidad urbanística + marco general LRJSP. La Sala afirma que, tras las disposiciones específicas urbanísticas aplicables, resultan prevalentes —“en lo que resulte aplicable”— los arts. 47 a 53 LRJSP como marco básico y general. Incluso subraya que, en Andalucía, la normativa vigente (LISTA) contempla la suscripción de convenios “en el marco” de la legislación de régimen jurídico del sector público (dato relevante, aunque el caso se refiere a un convenio anterior).
4. Plazo de vigencia y régimen transitorio (DA 8ª). La Sala sitúa el propósito de la LRJSP: asegurar que los convenios tengan duración determinada, con un máximo general de cuatro años (prorrogable otros cuatro) salvo previsión normativa superior. Para convenios vigentes en 2016, la DA 8ª impone adaptación y, si carecían de plazo, una adaptación automática: cuatro años desde la entrada en vigor, lo que conduce a la fecha clave del 2 de octubre de 2020. Además, enlaza con la STC 132/2018 para precisar que el tope de cuatro años es subsidiario: CCAA o entidades locales pueden establecer plazos superiores mediante norma.
5. Aplicación al caso. Con este marco, la Sala concluye que el convenio urbanístico enjuiciado (2008, sin adaptación posterior) quedó extinguido el 2/10/2020 por incurrir en causa de resolución/extinción prevista en el art. 51 LRJSP (según el propio texto, por el transcurso del plazo derivado de art. 49.h y DA 8ª). Por ello, confirma la sentencia del TSJ andaluz y declara que no puede prosperar la casación.

Respecto de la segunda controversia (garantías y Reglamento de Planeamiento), la Sala afirma que, alcanzada la conclusión de falta de vigencia del convenio, resulta innecesario pronunciarse; no obstante, aclara que la sentencia recurrida no dijo que la garantía no fuera necesaria, sino que “condiciona la aprobación definitiva del plan, pero no su tramitación” (idea que desactiva la premisa del motivo del Ayuntamiento).

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La doctrina queda formulada de manera expresa en el fundamento sexto, al que remite el propio fallo:

Doctrina jurisprudencial: Las previsiones de la Ley 40/2015 sobre convenios son aplicables, como legislación básica, a los convenios urbanísticos; y, si el convenio urbanístico no fija duración, el plazo será el establecido por la normativa urbanística autonómica o local y, en defecto de ésta, el máximo supletorio de cuatro años del art. 49.h LRJSP (operando, para convenios vigentes sin plazo a la entrada en vigor, la DA 8ª).

Consecuencias prácticas inmediatas (2–4):

• Convenios urbanísticos sin cláusula de vigencia y no adaptados tras 2016 pueden considerarse extinguidos por el régimen transitorio, con fecha de referencia 2/10/2020, salvo norma autonómica/local que fije otro plazo.
• La discusión sobre incumplimientos recíprocos puede quedar desplazada si el pleito se resuelve por la vía previa de extinción por transcurso del plazo.
• Municipios y CCAA retienen margen para configurar normativamente plazos superiores (el límite de cuatro años opera supletoriamente).

4. Resolución del recurso

La Sala no ha lugar al recurso de casación del Ayuntamiento de Aznalcázar y confirma la sentencia del TSJ de Andalucía de 12/06/2023. No impone costas en casación por no apreciar temeridad o mala fe (art. 93.4 LJCA).

5. Fallo

El fallo fija como criterio interpretativo el del fundamento sexto y, seguidamente, declara que no hay lugar al recurso, con ausencia de imposición de costas. La sentencia lo sintetiza en dos ideas: se fija el criterio y se desestima la casación confirmando la resolución recurrida.

6. Conclusiones prácticas

1. En casación, identifique si el pleito puede resolverse por “vigencia/duración” antes que por “incumplimiento”. Aquí la Sala confirma que la extinción por plazo (LRJSP) hace innecesario entrar en la exceptio.
2. Si defiende un convenio urbanístico antiguo, revise la “adaptación LRJSP”. La omisión de adaptación tras 2016 puede ser decisiva (DA 8ª + art. 49.h).
3. Argumente el sistema de fuentes en dos escalones: norma urbanística específica (autonómica/local) y, subsidiariamente, LRJSP como legislación básica “en lo aplicable”. Es el esquema que asume la Sala.
4. Cuidado con invocar la exclusión del art. 47.1 LRJSP: el Tribunal Supremo constriñe “prestaciones propias de los contratos” al intercambio patrimonial sinalagmático; el “fin común urbanístico” pesa más en la calificación.
5. Si discute garantías urbanísticas, distinga tramitación vs aprobación definitiva. La Sala valida la idea de que la garantía condiciona la aprobación final, no necesariamente la tramitación previa, y rechaza construir el motivo sobre una lectura equivocada de la sentencia recurrida.