Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición y resolución del recurso de casación cuando se discute si varias modificaciones sucesivas de un contrato de obras, financiado con fondos europeos, deben valorarse conjuntamente a efectos del artículo 72.2 de la Directiva 2014/24/UE: STS 115/2026, de 5 de febrero, ECLI:ES:TS:2026:517.
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo 115/2026 aborda una cuestión de notable relevancia en casación contencioso-administrativa: cómo debe interpretarse el artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE cuando, durante la ejecución de un contrato de obras, se producen varias modificaciones sucesivas y la suma de todas ellas supera el 15% del valor inicial del contrato. El litigio no se sitúa solo en el plano interno de la contratación pública, sino también en el de la gestión de fondos europeos, porque la controversia nace de una corrección financiera aplicada a una subvención cofinanciada por FEDER.
La relevancia casacional del asunto es clara. La Sala no se limita a revisar una concreta corrección económica, sino que fija un criterio interpretativo sobre la relación entre los distintos supuestos de modificación contractual del artículo 72 de la Directiva: las modificaciones justificadas por alguna de las causas del apartado 1 y las modificaciones “de minimis” del apartado 2. La sentencia, por tanto, interesa directamente a operadores jurídicos, órganos de contratación, beneficiarios de ayudas europeas y litigantes que deban construir o impugnar recursos de casación en materia de contratos públicos.
2. Antecedentes de Hecho
El caso trae causa de una subvención concedida a la Fundación Privada Hospital de la Santa Creu i Sant Pau para construir un nuevo edificio destinado a investigación en ciencias biomédicas. El proyecto fue seleccionado en el marco de una convocatoria de ayudas de la Generalitat de Cataluña y obtuvo una financiación máxima de 10 millones de euros, de los cuales 5 millones procedían del Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
Durante la ejecución del contrato de obras se emitieron informes, de fechas 17 y 30 de octubre de 2019, en el marco de la certificación de ejecución contractual. En dichos informes se consideró que determinados gastos no eran elegibles y que debía aplicarse una corrección financiera, concluyéndose que no era subvencionable la suma de 2.056.486,89 euros. El núcleo del reproche consistía en que se habían producido tres modificaciones contractuales: dos previstas en el pliego y una tercera no prevista. La Administración entendió que, sumadas, representaban el 15,07% del valor inicial del contrato, lo que determinaba la existencia de una modificación sustancial e implicaba la irregularidad núm. 23 de la Decisión C(2019) 3452 de la Comisión.
La fundación interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de los recursos de alzada deducidos frente a esos informes, así como contra la resolución de 27 de mayo de 2021 que inadmitió el recurso de alzada contra el informe de 30 de octubre de 2019. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña desestimó el recurso por sentencia de 12 de junio de 2023.
Frente a esta resolución, la fundación preparó recurso de casación. El auto de admisión de 6 de noviembre de 2024 precisó la cuestión de interés casacional: determinar si varias modificaciones del contrato que, sumadas, superen el 15% del valor del contrato inicial implican por sí mismas una modificación sustancial contraria al artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE e incursa en la irregularidad 23, o si, por el contrario, debe atenderse a la naturaleza sustancial o no de cada modificación individualmente considerada.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo impugnado en casación es la sentencia del TSJ de Cataluña que confirmó la corrección financiera aplicada por la Generalitat. La recurrente pretendía que el Tribunal Supremo declarase que las tres modificaciones del contrato no constituían, en conjunto, una modificación sustancial contraria al artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE, y que, por ello, no se había incurrido en la irregularidad núm. 23 de la Decisión de la Comisión. Con esa premisa, solicitaba la anulación tanto de la sentencia recurrida como de la corrección financiera del 25% y del exceso asociado aplicado en vía administrativa.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional fue formulada expresamente en el auto de admisión y reproducida por la sentencia: si varias modificaciones del contrato de obras que, acumuladas, superan el 15% del valor inicial deben considerarse una modificación sustancial a efectos del artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE y de la irregularidad núm. 23, o si el examen ha de hacerse por separado respecto de cada modificación. Esta delimitación es importante porque el Tribunal Supremo ciñe su respuesta a un problema de interpretación normativa y no a una mera revisión de hechos.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostuvo que dos de las tres modificaciones estaban claramente previstas en el pliego, dentro del supuesto del artículo 72.1.a) de la Directiva, y que su importe conjunto no superaba el 10% del presupuesto base de licitación previsto en la cláusula correspondiente. Respecto de la tercera modificación, alegó en casación que obedecía a circunstancias imprevisibles, subsumibles en el artículo 72.1.c), y que tampoco excedía de los límites cuantitativos exigibles. Su tesis central era que el artículo 72.2 regula un supuesto autónomo de modificación de minimis y no puede utilizarse para sumar indiscriminadamente modificaciones que ya encuentran cobertura en otros apartados del artículo 72.
La Generalitat, por el contrario, defendió que la tercera modificación no había sido justificada en vía administrativa ni en la instancia como imprevisible, ni constaba la publicación exigida por la Directiva para ese tipo de modificación. Desde esa premisa, argumentó que, cuando concurre una modificación no amparable en el apartado 1 del artículo 72, debe acudirse al apartado 2 y computar el valor neto acumulado de todas las modificaciones sucesivas. A su juicio, permitir lo contrario vaciaría de contenido los límites cuantitativos y facilitaría la elusión de la normativa europea de contratación.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo verdaderamente relevante de la sentencia. La Sala comienza descartando que pueda analizarse en casación la alegación relativa al carácter imprevisible de la tercera modificación. La razón es estrictamente procesal y está directamente conectada con la lógica del recurso de casación: esa justificación no fue invocada en vía administrativa ni en la demanda de instancia, de modo que no formó parte del debate procesal previo. La Sala razona, así, que el recurso de casación no puede convertirse en una vía para introducir ex novo una causa justificativa no planteada antes.
A partir de ahí, el Tribunal Supremo efectúa una lectura sistemática del artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE. Distingue dos grandes categorías: de un lado, las modificaciones amparables en alguno de los supuestos del apartado 1, completados por el apartado 4; de otro, las modificaciones basadas exclusivamente en la reducida cuantía del apartado 2. Según la Sala, las primeras exigen que el contratista acredite la concurrencia de una causa habilitante; las segundas, en cambio, dispensan de esa justificación adicional, pero solo mientras el valor de la modificación permanezca por debajo de los umbrales fijados.
La clave hermenéutica está en el inciso final del artículo 72.2: cuando existan varias modificaciones sucesivas, “el valor se calculará sobre la base del valor neto acumulado de las sucesivas modificaciones”. La Sala razona que este mandato obliga a sumar todas las alteraciones contractuales cuando se pretende operar dentro del supuesto de minimis del apartado 2. En otras palabras, el precepto no permite fraccionar el análisis cuantitativo para excluir del cómputo aquellas modificaciones que, aisladamente, pudieran parecer inocuas o incluso previstas en pliego. Si el conjunto supera el 15% en un contrato de obras, ya no cabe refugiarse en el apartado 2.
El Supremo refuerza su interpretación con el considerando 107 de la Directiva, que explica que los umbrales de minimis responden a una finalidad de seguridad jurídica: por debajo de ellos no es necesario nuevo procedimiento; por encima, la modificación solo será admisible si cumple las condiciones específicamente previstas en la Directiva. Además, enlaza esta lectura con los principios de igualdad de trato, transparencia y libre concurrencia que inspiran la contratación pública europea. La Sala razona que una interpretación flexible del cómputo acumulado favorecería ampliaciones indebidas del contrato y erosionaría la competencia.
Desde esa construcción, la sentencia concluye que, una vez rebasado el umbral del 15,07%, todas las alteraciones contractuales solo podían mantenerse si cada una de ellas encontraba cobertura en alguno de los supuestos del apartado 1 del artículo 72. Como la tercera modificación no había sido justificada procesalmente en esos términos, la corrección financiera fue ajustada a Derecho.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera expresa por la Sala: conforme al artículo 72.2 de la Directiva 2014/24/UE, cuando se efectúen varias modificaciones sucesivas de un contrato de obras, deben sumarse las cuantías de todas ellas para determinar si se supera el umbral del 15% del valor del contrato inicial; si se supera ese porcentaje, las alteraciones contractuales solo podrán justificarse acreditando su encaje en alguno de los supuestos del artículo 72.1, pues de lo contrario se incurre en la irregularidad núm. 23 de la Decisión C(2019) 3452 de la Comisión.
Consecuencias prácticas:
- No cabe utilizar el artículo 72.2 como “cláusula refugio” cuando el acumulado de modificaciones supera el 15% en contratos de obras.
- En casación no pueden introducirse justificaciones nuevas de una modificación contractual que no fueron alegadas en la vía previa.
- En contratos financiados con fondos UE, el incumplimiento del artículo 72 puede proyectarse directamente sobre la elegibilidad del gasto y generar correcciones financieras.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación. Considera correcta la interpretación sostenida por la Administración y confirmada por la Sala de instancia: la suma de las tres modificaciones alcanzó el 15,07% del valor inicial del contrato y, al no haberse acreditado que la tercera modificación quedara amparada por alguno de los supuestos del artículo 72.1, procedía apreciar la irregularidad núm. 23 y mantener la corrección financiera.
5. Fallo
El fallo confirma íntegramente la sentencia del TSJ de Cataluña y desestima el recurso de casación interpuesto por la fundación. Asimismo, la Sala no impone costas en casación, de modo que cada parte abona las causadas a su instancia y las comunes por mitad. No es necesario transcribir más: el sentido del pronunciamiento es netamente desestimatorio y consolidatorio de la resolución recurrida.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza para la litigación en casación es procesal: la construcción del caso debe hacerse ya en la vía administrativa y en la instancia. Una justificación técnica de la modificación contractual no alegada a tiempo difícilmente podrá rescatarse después.
La segunda es sustantiva: en contratos de obras sometidos al artículo 72.2 de la Directiva, el análisis cuantitativo es acumulativo. La estrategia defensiva no puede descansar en la fragmentación artificial de modificaciones sucesivas.
La tercera es metodológica: cuando una modificación supera los umbrales de minimis, el debate debe desplazarse al artículo 72.1 y a la prueba de la concreta causa habilitante. Sin esa acreditación, el riesgo de corrección financiera es alto.
La cuarta es institucional: la sentencia refuerza una lectura estricta del régimen europeo de modificaciones contractuales, alineada con los principios de transparencia y competencia. Esto anticipa un control riguroso en futuros litigios sobre fondos europeos.
La quinta es casacional: el valor de esta sentencia no reside solo en el caso concreto, sino en que fija una doctrina clara, citables en futuros recursos, sobre el cómputo acumulado de modificaciones y la relación entre los apartados 1 y 2 del artículo 72 de la Directiva.