Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de casación sobre la reserva de contratos públicos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social: STS 72/2026, de 28 de enero (ECLI:ES:TS:2026:395).
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo 72/2026, de 28 de enero, resuelve el recurso de casación núm. 243/2023 interpuesto por CONACEE y CETIP frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que había validado un acuerdo del Govern de Catalunya sobre contratación reservada. El núcleo del litigio no era menor: si la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, puede reservar determinados contratos únicamente a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, excluyendo a los centros de iniciativa empresarial, sin infringir los principios de igualdad de trato y proporcionalidad.
La relevancia casacional del asunto es clara. El debate conecta la normativa interna —disposición adicional cuarta y disposición final decimocuarta de la LCSP— con el artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE y con la jurisprudencia del TJUE, en especial la sentencia de 6 de octubre de 2021, asunto C-598/19. La Sala no solo resuelve el caso concreto, sino que fija doctrina sobre los límites de la reserva de contratos y sobre el margen del legislador nacional para establecer requisitos adicionales en favor de entidades con un perfil social reforzado.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa del Acuerdo del Govern de Catalunya de 3 de julio de 2018, por el que se fijó, para el período 2018, la cuantía que los departamentos de la Generalitat y su sector público debían destinar a contratación reservada al fomento de objetivos sociales. Las asociaciones recurrentes impugnaron específicamente la parte del acuerdo que reservaba contratos a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, al considerar ilegítima la exclusión de los restantes centros especiales de empleo.
El recurso contencioso-administrativo fue desestimado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña mediante sentencia de 19 de octubre de 2022. El tribunal de instancia entendió que la reserva era conforme con la LCSP y con la doctrina del TJUE, por considerar que los centros de iniciativa social presentan rasgos aptos para reforzar de forma más intensa la inserción social y laboral de las personas con discapacidad.
Preparado el recurso de casación, el Tribunal Supremo lo admitió por auto de 2 de octubre de 2023. El auto identificó expresamente la cuestión de interés casacional: determinar en qué medida la exclusión de los centros no calificados como de iniciativa social podía afectar, desde la perspectiva de la igualdad de trato y la proporcionalidad, a la reserva prevista en la LCSP, a la luz de la STJUE de 6 de octubre de 2021.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJ de Cataluña que confirmó la legalidad del acuerdo autonómico. Lo que las recurrentes pretendían era doble: de un lado, la revocación íntegra de la sentencia de instancia; de otro, la estimación del recurso contencioso-administrativo, suprimiendo del acuerdo impugnado la referencia a la “iniciativa social” como requisito para acceder a la licitación reservada. En términos de técnica casacional, se pedía además que el Supremo fijara doctrina en el sentido de considerar contraria a igualdad y proporcionalidad la reserva legal cerrada a favor de los centros de iniciativa social.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional quedó formulada con precisión en el auto de admisión: determinar, atendiendo a la disposición adicional cuarta y a la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, si la exclusión de los Centros Especiales de Empleo que no sean de iniciativa social resulta compatible con los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, en relación con la STJUE C-598/19. No se discutía, por tanto, la existencia en abstracto de la contratación reservada, sino la licitud del criterio subjetivo elegido por el legislador español para delimitar qué entidades pueden beneficiarse de esa reserva.
3.3 Planteamiento de las partes
El recurrente sostiene que la sentencia impugnada vulnera los artículos 18 y 20 de la Directiva 2014/24/UE. Su tesis es que el artículo 20 permite reservar contratos a operadores cuya finalidad principal sea la integración social y profesional de personas con discapacidad o desfavorecidas, sin autorizar una exclusión basada en requisitos adicionales como la ausencia de ánimo de lucro o la obligación de reinversión íntegra de beneficios. Desde esa premisa, entiende que el órgano judicial debió inaplicar la normativa nacional por primacía y eficacia directa del Derecho de la Unión.
Además, el recurrente alega vulneración del principio de proporcionalidad. Razona que los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial también cumplen una función de integración laboral y cuentan, al menos, con un 70 % de trabajadores con discapacidad en plantilla. A su juicio, excluirlos únicamente por su estructura societaria o por la existencia de ánimo de lucro supone una diferencia formal, no materialmente justificada.
La Generalitat, por el contrario, defiende la plena conformidad a Derecho de la reserva. Afirma que la LCSP distingue legítimamente entre centros de iniciativa social y empresarial, y que esa diferenciación responde a una finalidad objetiva: asegurar que los beneficios obtenidos reviertan íntegramente en la creación de oportunidades de empleo y en la mejora de la actividad de economía social, reforzando así la eficacia de la política pública de inclusión.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el apartado decisivo de la sentencia. La Sala parte de una idea central: el artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE no contiene un catálogo cerrado de requisitos. Apoyándose en la STJUE de 6 de octubre de 2021, recuerda que los Estados miembros pueden imponer requisitos adicionales para participar en contratos reservados, siempre que respeten los principios de igualdad de trato y proporcionalidad. Por tanto, el punto no era si España podía añadir exigencias, sino si las exigencias concretas de la LCSP superaban ese control.
La Sala razona, en primer lugar, desde la finalidad de la reserva. Subraya que la contratación reservada es una medida de acción positiva dirigida a favorecer la integración social y laboral de las personas con discapacidad. A partir de ahí, conecta la normativa europea, la Constitución y el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad para sostener que el legislador dispone de un margen de configuración cuando diseña instrumentos de política social.
En segundo término, el Tribunal rechaza la vulneración del principio de igualdad. La clave de su razonamiento está en negar que los centros de iniciativa social y los de iniciativa empresarial se encuentren en situación homogénea a efectos de la reserva. Ambos comparten elementos comunes —actividad productiva, presencia significativa de trabajadores con discapacidad y finalidad inclusiva—, pero los centros de iniciativa social presentan notas adicionales legalmente relevantes: control por entidades sin ánimo de lucro o de carácter social y obligación de reinversión íntegra de beneficios. Para la Sala, esas características rompen la identidad de situaciones y justifican un tratamiento jurídico distinto. No hay, por tanto, discriminación arbitraria entre operadores equivalentes, porque el término de comparación no es homogéneo.
En tercer lugar, tampoco aprecia infracción del principio de proporcionalidad. Aquí el Supremo realiza un juicio de idoneidad y necesidad claramente deferente con el legislador. Considera que las entidades sin ánimo de lucro, obligadas a reinvertir todos sus beneficios en el propio fin social, ofrecen mayores garantías de que la reserva servirá de manera más intensa al objetivo de inclusión. La Sala destaca que esa reinversión permite mejorar la competitividad del centro y reforzar las oportunidades futuras de empleo de las personas con discapacidad. Dicho de otro modo: aunque los centros de iniciativa empresarial también persiguen la integración, el legislador podía estimar razonablemente que los de iniciativa social están “en mejor posición” para alcanzarla con mayor eficacia.
Este pasaje es especialmente relevante porque muestra el estándar de control que aplica el Supremo. No exige demostrar que la opción legislativa sea la única posible ni la óptima en términos absolutos; basta con que no sea arbitraria, que responda a una finalidad legítima y que presente una conexión razonable con el objetivo perseguido. La Sala añade, además, que no aprecia una restricción artificial de la competencia, pues no existe una intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores, sino la articulación de una política pública de integración reforzada.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial fijada es nítida: la regulación de la reserva de contratos públicos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, contenida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, no vulnera los principios de igualdad de trato ni de proporcionalidad del artículo 18.1 de la Directiva 2014/24/UE, ni es arbitraria la exclusión de los centros de iniciativa empresarial, porque el legislador nacional puede optar legítimamente por un modelo de reserva vinculado a entidades con un perfil social reforzado y con obligación de reinversión íntegra de beneficios.
Consecuencias prácticas:
- La impugnación de estas reservas no prosperará si se apoya solo en que los centros excluidos también cumplen fines de integración.
- El control casacional se centrará en verificar si la diferencia legal tiene justificación objetiva y no resulta desproporcionada.
- La primacía del Derecho de la Unión no conduce automáticamente a inaplicar la LCSP, porque el TJUE ha admitido requisitos adicionales estatales.
- La obligación de reinversión íntegra de beneficios se consolida como elemento decisivo para justificar el trato diferenciado.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso de casación. En consecuencia, confirma la sentencia del TSJ de Cataluña y mantiene la validez del acuerdo del Govern de 3 de julio de 2018 en lo relativo a la reserva a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social. También declara que no procede imposición de costas en casación, de modo que cada parte abona las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
5. Fallo
El fallo declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por CONACEE y CETIP contra la sentencia del TSJ de Cataluña. La consecuencia material es clara: subsiste la interpretación conforme a la cual la reserva de contratos públicos puede limitarse, en nuestro ordenamiento, a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, sin necesidad de extenderla a los de iniciativa empresarial.
6. Conclusiones prácticas
Desde la perspectiva de la litigación en casación, esta sentencia deja varias enseñanzas útiles. La primera es que no basta invocar de forma abstracta los principios de igualdad y proporcionalidad: hay que demostrar identidad sustancial entre las categorías comparadas y desmontar la justificación objetiva acogida por el legislador. La segunda es que, cuando el TJUE ha reconocido margen estatal para añadir requisitos, la estrategia de pedir la inaplicación de la norma nacional exige una argumentación especialmente intensa sobre la desproporción concreta de la medida. La tercera es que el Tribunal Supremo muestra una clara deferencia hacia las opciones legislativas de política social cuando están conectadas con la protección reforzada de colectivos vulnerables. La cuarta es que, en contratación pública, la restricción de competencia no se identifica sin más con toda exclusión normativa: debe acreditarse que la medida carece de justificación o persigue favorecer indebidamente a determinados operadores. Y la quinta es que esta sentencia consolida una línea jurisprudencial ya fijada en resoluciones anteriores de 2025, de manera que el margen para una casación estimatoria sobre esta misma cuestión queda, hoy por hoy, muy reducido.