Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la posibilidad de reiterar, mediante un nuevo recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación, una impugnación que ya había sido resuelta definitivamente respecto del previo acuerdo de exclusión del licitador: Sentencia del Tribunal Supremo n.º 155/2026, de 16 de febrero (ECLI:ES:TS:2026:400).
1. Introducción
La STS 155/2026 aborda una cuestión muy relevante en la litigación contractual pública: qué ocurre cuando un licitador ha sido excluido del procedimiento, impugna esa exclusión mediante recurso especial, obtiene una resolución desestimatoria del tribunal contractual y, en lugar de acudir después a la jurisdicción contencioso-administrativa contra esa resolución, intenta reabrir el debate impugnando más tarde la adjudicación del contrato. El asunto se enmarca en la interpretación de los artículos 44, 55 y 59 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y tiene una clara trascendencia práctica porque delimita el momento procesal oportuno para combatir la exclusión y, sobre todo, las consecuencias de consentir la firmeza administrativa de la resolución que la confirma.
La relevancia casacional del caso es evidente. No se trata solo de decidir si un tribunal administrativo de recursos contractuales puede inadmitir un nuevo recurso especial, sino de precisar si el licitador que dejó firme la resolución desestimatoria de su primer recurso conserva o no interés legítimo para atacar la adjudicación posterior cuando, en realidad, vuelve a discutir su propia exclusión. La Sala aprovecha el recurso para fijar una doctrina jurisprudencial de notable impacto en la estrategia procesal de los licitadores excluidos.
2. Antecedentes de Hecho
La controversia nace en una licitación promovida por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud y Familias de la Junta de Andalucía para el “Concierto social para la prestación del servicio de Atención Infantil Temprana en Andalucía”, dividido en lotes, entre ellos el lote 3.D.1 de Córdoba. El pliego sometía la licitación a la LCSP y el expediente tenía una dimensión económica muy elevada.
Durante la tramitación, la Mesa de Contratación acordó excluir la oferta presentada por la UTE integrada por CPM ATENCIÓN TEMPRANA S.L. y GRUPO PEDIÁTRICO NEONATAL S.L. respecto de varios lotes, incluido el de Córdoba, por no acreditar la solvencia económica y financiera exigida. Frente a ese acuerdo de exclusión, la UTE interpuso recurso especial en materia contractual, tramitado como expediente 239/2021 ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Andalucía. Ese recurso fue desestimado por la Resolución 374/2021, de 8 de octubre. Lo decisivo es que dicha resolución no fue posteriormente impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de modo que adquirió firmeza administrativa.
Con posterioridad, el 9 de junio de 2021, el órgano de contratación adjudicó el lote 3.D.1 a otro licitador. Frente a esa adjudicación, las dos entidades que iban a integrar la UTE interpusieron separadamente nuevos recursos especiales, que dieron lugar a los expedientes 265/2021 y 266/2021. El TARCJA acumuló ambos recursos y, mediante Resolución 384/2021, de 15 de octubre, los inadmitió por entender que ya se había pronunciado antes sobre la misma pretensión.
CPM ATENCIÓN TEMPRANA S.L. acudió entonces al TSJ de Andalucía. La Sala sevillana estimó su recurso contencioso-administrativo, anuló la Resolución 384/2021 y declaró que no procedía la inadmisión, sino la admisión a trámite de los recursos especiales para que se resolvieran conforme a Derecho. Frente a esa sentencia, la Junta de Andalucía preparó e interpuso recurso de casación, que fue admitido por auto de 23 de octubre de 2024.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo que se impugna en casación es la sentencia del TSJ de Andalucía que había considerado improcedente la inadmisión de los recursos especiales dirigidos contra la adjudicación. La Junta de Andalucía pretende que se case esa sentencia y que se declare ajustada a Derecho la Resolución 384/2021 del TARCJA. En otras palabras, busca que el Tribunal Supremo confirme que no cabe utilizar el recurso contra la adjudicación como vía indirecta para replantear una exclusión ya decidida y consentida.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula con claridad la cuestión de interés casacional: determinar si, una vez resuelta definitivamente la exclusión de un licitador por un tribunal administrativo de recursos contractuales en el recurso especial dirigido contra ese acuerdo de trámite cualificado, cabe combatir de nuevo esa misma exclusión mediante otro recurso especial interpuesto contra el acto posterior de adjudicación; o, por el contrario, si la decisión previa sobre la exclusión basta para inadmitir el nuevo recurso. Las normas interpretadas son, en principio, los artículos 55 y 59 de la LCSP.
3.3 Planteamiento de las partes
La Junta de Andalucía sostiene que la sentencia de instancia interpreta incorrectamente el artículo 55 LCSP e inaplica indebidamente el artículo 59. A su juicio, la resolución 374/2021 ya había resuelto definitivamente la exclusión, de modo que permitir un nuevo recurso supondría reabrir una cuestión ya decidida y forzar al tribunal contractual a revisar su propia decisión. La recurrente en casación invoca además apoyo doctrinal en resoluciones previas del tribunal contractual andaluz y en jurisprudencia europea y de tribunales superiores de justicia.
La parte recurrida, CPM ATENCIÓN TEMPRANA S.L., defiende la sentencia del TSJ. Argumenta, en esencia, que el artículo 55 LCSP no prevé como causa de inadmisión la llamada “cosa juzgada administrativa”; que las causas de inadmisión del recurso especial deben interpretarse restrictivamente; y que, además, no existía identidad objetiva entre el recurso contra la exclusión y el posterior recurso contra la adjudicación, porque se dirigían formalmente contra actos distintos.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala parte de una precisión conceptual importante: rechaza la expresión “cosa juzgada administrativa” por carecer, en este contexto, de un significado técnico correcto. Razona que aquí no existe cosa juzgada en sentido propio, porque no ha mediado una resolución judicial firme; lo que existe es la firmeza administrativa de la resolución del tribunal contractual que desestimó el recurso contra la exclusión, al no haber sido impugnada en vía jurisdiccional. Esta depuración conceptual es relevante porque el Supremo no valida sin más la tesis del TARCJA, sino que la reconduce a categorías jurídicas más exactas.
A continuación, la Sala examina el artículo 59.3 LCSP, que prohíbe la revisión de oficio de la resolución del recurso especial y de los actos dictados por los órganos competentes para resolverlo. Sin embargo, el Tribunal Supremo afirma que el caso no encaja propiamente en un supuesto de revisión de oficio, porque el tribunal contractual no actuó por propia iniciativa, sino a instancia de parte mediante un nuevo recurso especial. Por tanto, el fundamento correcto del problema no es estrictamente la revisión de oficio. Esta puntualización es especialmente valiosa: la Sala corrige tanto al tribunal administrativo como, en parte, la formulación del debate, y desplaza el eje de la respuesta hacia la pérdida de interés legítimo del licitador ya excluido.
El razonamiento central descansa en el artículo 44.2 LCSP. La ley permite impugnar, de un lado, los actos de trámite cualificados, entre ellos la exclusión de licitadores, y, de otro, los acuerdos de adjudicación. Ahora bien, esa dualidad de actos recurribles no significa que el licitador pueda reproducir indefinidamente la misma pretensión. La Sala razona que, si el licitador recurrió su exclusión, perdió ese recurso y no impugnó después la resolución desestimatoria ante la jurisdicción contencioso-administrativa, consintió la firmeza de su apartamiento del procedimiento. Desde ese momento, ya no puede servirse del posterior recurso contra la adjudicación para volver a discutir aquella exclusión.
La clave no es, por tanto, una identidad puramente formal entre actos, sino la realidad material de la pretensión ejercitada. La Sala reprocha al TSJ una visión excesivamente formalista: aunque el segundo recurso se dirigía nominalmente contra la adjudicación, lo cierto es que la entidad recurrente volvía a centrar su impugnación en dejar sin efecto su exclusión previa, sin articular una crítica autónoma al contenido del acuerdo de adjudicación. La Sala razona que, estando ya firme la exclusión, la entidad había quedado definitivamente fuera del procedimiento y había perdido la condición de licitador afectado, en el sentido de la Directiva 89/665/CEE. En consecuencia, carecía de interés legítimo para impugnar la adjudicación, porque el resultado de esta ya no podía reportarle beneficio ni perjuicio alguno.
Desde esta perspectiva, el Supremo coincide parcialmente con la sentencia de instancia en un punto: el artículo 55 LCSP no contempla expresamente como causa de inadmisión la imposibilidad de reiterar en un recurso posterior la misma cuestión de fondo. Pero, aun aceptando eso, la conclusión del TSJ sigue siendo errónea, porque omite el dato decisivo: la firmeza de la exclusión previa privaba ya al recurrente de interés legítimo. Es decir, la Sala no avala sin reservas la fundamentación del TARCJA, pero sí confirma el resultado final de la inadmisión porque el recurso posterior carecía de base material para prosperar.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera muy nítida por la propia sentencia: cuando un licitador interpone recurso especial contra su exclusión al amparo del artículo 44.2.b) LCSP y el tribunal contractual lo desestima, esa exclusión solo podrá combatirse después ante la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al artículo 59.1 LCSP. Si no lo hace y consiente la firmeza de la resolución desestimatoria, no podrá volver a impugnar su apartamiento del procedimiento mediante un nuevo recurso especial dirigido contra el posterior acto de adjudicación.
Consecuencias prácticas:
- la exclusión confirmada y consentida cierra definitivamente la posibilidad de reabrir ese debate en sede de recurso especial;
- la impugnación de la adjudicación no puede utilizarse como cauce indirecto para revisar una exclusión firme;
- el interés legítimo del licitador excluido desaparece una vez firme su apartamiento del procedimiento;
- la estrategia procesal exige recurrir en vía judicial la resolución del tribunal contractual si se quiere mantener viva la controversia sobre la exclusión.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía. En consecuencia, casa y anula la sentencia del TSJ de Andalucía y, entrando a resolver el litigio, desestima el recurso contencioso-administrativo formulado por CPM ATENCIÓN TEMPRANA S.L. Asimismo, confirma la Resolución 384/2021 del TARCJA, aunque, como se ha visto, con una construcción jurídica más precisa que la manejada por el tribunal administrativo.
5. Fallo
El fallo declara, en síntesis, tres pronunciamientos: la estimación del recurso de casación de la Junta de Andalucía; la anulación de la sentencia de instancia; y la desestimación del recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Resolución 384/2021 del TARCJA, que queda confirmada por ser conforme a Derecho. En materia de costas, cada parte soporta las suyas en casación y se imponen las de la instancia a la entidad recurrente, con el límite de 500 euros más IVA excluido.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza de la sentencia es muy clara: quien recurre su exclusión y pierde ante el tribunal contractual debe acudir, sin demora, a la jurisdicción contencioso-administrativa si quiere mantener abierta la controversia. Consentir la resolución implica aceptar la firmeza administrativa del apartamiento.
La segunda es que la identificación del acto formalmente impugnado no basta por sí sola. La Sala examina la verdadera pretensión ejercitada y, si advierte que el recurrente solo reproduce los argumentos ya esgrimidos contra la exclusión, negará que exista una impugnación autónoma de la adjudicación.
La tercera es que el interés legítimo en contratación pública no es una noción abstracta. Para el Supremo, el licitador definitivamente excluido deja de ser “afectado” por la adjudicación, porque esta ya no puede alterar su posición jurídica.
La cuarta es que la sentencia depura técnicamente el debate: no hay aquí cosa juzgada en sentido propio, ni tampoco un supuesto puro de revisión de oficio. La ratio decidendi descansa en la firmeza de la exclusión y en la imposibilidad de reabrirla a través de un recurso posterior.
Y la quinta, de gran importancia forense, es que la doctrina fijada obliga a diseñar cuidadosamente la secuencia impugnatoria en contratación pública: recurso especial contra la exclusión, y, si es desestimado, recurso contencioso contra esa resolución; no cabe reservar los argumentos para reintroducirlos más tarde frente a la adjudicación.