Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de casación cuando se cuestiona la validez de la reserva de contratos públicos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social: STS 104/2026, de 4 de febrero (ECLI:ES:TS:2026:269).
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 104/2026, de 4 de febrero, resuelve un recurso de casación de notable interés en materia de contratación pública, Derecho antidiscriminatorio y protección de las personas con discapacidad. El litigio gira en torno a la compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea de la reserva de contratos públicos prevista en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social.
La relevancia casacional del asunto es clara. No se trataba solo de resolver una controversia concreta sobre los pliegos del servicio de limpieza de centros dependientes de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Palencia, sino de determinar si la exclusión de los Centros Especiales de Empleo que no sean de iniciativa social resulta contraria a los principios de igualdad de trato y proporcionalidad del artículo 18 de la Directiva 2014/24/UE, especialmente a la luz de la STJUE de 6 de octubre de 2021, asunto C-598/19. La Sala aborda, por tanto, una cuestión estructural sobre el alcance del margen del legislador nacional en la configuración de contratos reservados.
2. Antecedentes de Hecho
El origen del litigio se sitúa en los pliegos que regían el procedimiento de contratación del servicio de limpieza de los centros dependientes de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Palencia. Dichos pliegos reservaban el contrato a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, excluyendo a los restantes centros especiales de empleo que no reunieran esa condición. Frente a esa previsión, la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE) interpuso recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León.
El recurso especial fue desestimado por Resolución 55/2021, de 22 de abril. Posteriormente, CONACEE promovió recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, que también fue desestimado por sentencia núm. 1307/2022, de 23 de noviembre. Contra esta última resolución se preparó e interpuso el recurso de casación resuelto por la STS 104/2026.
Desde la perspectiva estrictamente casacional, el dato decisivo es que el auto de admisión de 2 de octubre de 2023 apreció interés casacional objetivo para formar jurisprudencia sobre la incidencia de los principios de igualdad de trato y proporcionalidad en la exclusión de los Centros Especiales de Empleo no calificados como de iniciativa social. Es decir, la cuestión de interés casacional no se limitaba al caso palentino, sino a la validez general del modelo legal español de reserva contractual.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJ de Castilla y León que confirmó la desestimación del recurso formulado contra los pliegos. El recurrente pretendía que el Tribunal Supremo revocara la sentencia de instancia, estimara el recurso contencioso-administrativo, anulara la resolución administrativa previa y eliminara de los pliegos la referencia a la “iniciativa social” como requisito para acceder a la licitación reservada. En esencia, se perseguía que la reserva legal se interpretara o depurara de forma que también pudieran concurrir los Centros Especiales de Empleo no encuadrables en esa categoría.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formuló con precisión la cuestión de interés casacional: determinar, a la vista de la disposición adicional cuarta y de la disposición final decimocuarta de la LCSP, “en qué medida podrían quedar afectados, desde el punto de vista del principio de igualdad de trato y de proporcionalidad, la exclusión de los Centros Especiales de Empleo que no sean de iniciativa social”, en relación con la STJUE de 6 de octubre de 2021. También identificó como normas a interpretar los artículos 18 y 20 de la Directiva 2014/24/UE y las disposiciones nacionales citadas.
La formulación de la cuestión es importante porque encuadra correctamente el debate casacional: no se trataba de discutir abstractamente la política legislativa en materia de empleo protegido, sino de dilucidar si la diferencia normativa introducida por el legislador español superaba el control de igualdad y proporcionalidad exigido por el Derecho de la Unión.
3.3 Planteamiento de las partes
El recurrente, CONACEE, sostuvo que la regulación española, al reservar contratos exclusivamente a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, vulneraba los principios de igualdad de trato y proporcionalidad. Su argumento central era que los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial también persiguen la inserción social y laboral de las personas con discapacidad y cumplen los requisitos del artículo 20 de la Directiva, por lo que carecería de justificación objetiva excluirlos de la reserva.
La parte recurrida, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, interesó la íntegra desestimación del recurso. La tesis acogida por el Tribunal Supremo coincide con la idea de que la normativa estatal no contradice la Directiva, porque el artículo 20 no establece requisitos cerrados ni exhaustivos y permite a los Estados miembros añadir exigencias adicionales siempre que contribuyan al objetivo de política social y respeten los principios de igualdad y proporcionalidad.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala comienza destacando que el litigio no es sustancialmente distinto de otros ya resueltos, en particular las sentencias 1302/2025, 1347/2025 y 1590/2025, de las que reitera su razonamiento para preservar la unidad de doctrina. Esa remisión no es mecánica: sirve para reforzar la idea de que el Tribunal Supremo ya había consolidado una línea jurisprudencial sobre la materia y que el presente recurso debía resolverse en coherencia con ella.
La Sala reconstruye primero el marco normativo y finalista. Subraya que la inserción social y laboral de las personas con discapacidad constituye un objetivo de especial protección, presente tanto en la normativa española como en la Directiva 2014/24/UE. Recuerda además que el TJUE, en su sentencia de 6 de octubre de 2021, declaró que el artículo 20.1 de la Directiva no contiene un catálogo taxativo de requisitos, de modo que los Estados miembros pueden establecer requisitos adicionales para acceder a contratos reservados, siempre que esos requisitos sirvan al objetivo de política social y respeten las exigencias del artículo 18 de la propia Directiva.
A partir de ahí, el Tribunal Supremo rechaza que exista vulneración del principio de igualdad de trato. La Sala razona que no hay identidad entre los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial y los de iniciativa social. Ambos comparten elementos comunes, pero los segundos presentan rasgos jurídicos específicos: promoción o participación mayoritaria por entidades sin ánimo de lucro o de carácter social, y obligación de reinvertir íntegramente los beneficios en la creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y en la mejora de la competitividad y de la actividad de economía social. Esa diferencia estructural impide considerar homogéneas las situaciones comparadas y, por tanto, excluye el presupuesto mismo del juicio de igualdad en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional.
Tampoco aprecia la Sala infracción del principio de proporcionalidad. Reconoce que la reserva supone una medida restrictiva, porque excluye a operadores que, en abstracto, también persiguen la inserción laboral de personas con discapacidad. Pero entiende que la medida es adecuada, idónea y no arbitraria, ya que el legislador ha optado por favorecer a entidades con una “mayor dimensión social”, precisamente porque la ausencia de ánimo de lucro y la reinversión total de beneficios las colocan, a juicio del Tribunal, en mejor posición para alcanzar de manera más intensa y eficaz el objetivo de integración social y laboral. El razonamiento es especialmente relevante: la Sala no se limita a afirmar una preferencia política del legislador, sino que la conecta con elementos objetivos de la configuración legal de estos centros.
Asimismo, el Tribunal Supremo descarta que la reserva implique una restricción artificial de la competencia. La Sala razona que no existe voluntad normativa de perjudicar indebidamente a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial, sino una finalidad legítima de protección reforzada de las personas con discapacidad. En esa clave, la diferencia de trato no es artificiosa, sino instrumental al fin social perseguido por la ley.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada con claridad en el fundamento jurídico séptimo: la reserva de contratos públicos o de lotes a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, prevista en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, no vulnera los principios de igualdad de trato ni de proporcionalidad del artículo 18.1 de la Directiva 2014/24/UE; no es arbitraria ni carece de justificación la exclusión de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial; y dicha reserva responde a una finalidad legítima de integración social y laboral de las personas con discapacidad, que el legislador considera alcanzable de modo más eficiente mediante centros obligados a reinvertir íntegramente sus beneficios.
Consecuencias prácticas de esta doctrina:
- Refuerza la validez de los pliegos que limiten la participación en contratos reservados a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social.
- Reduce el margen para impugnar esas reservas invocando, sin más, el artículo 18 de la Directiva 2014/24/UE.
- Consolida el criterio de que el artículo 20 de la Directiva admite requisitos nacionales adicionales cuando estén funcionalmente ligados al objetivo de política social.
- Obliga a articular los futuros recursos de casación sobre esta materia confrontando de forma muy precisa la doctrina ya fijada por la Sala.
4. Resolución del recurso
La sentencia desestima íntegramente el recurso de casación interpuesto por CONACEE y confirma la sentencia recurrida del TSJ de Castilla y León. Además, conforme al artículo 93 LJCA, declara que cada parte soporte sus propias costas en casación.
5. Fallo
El fallo es coherente con toda la argumentación previa: el Tribunal Supremo rechaza la pretensión anulatoria del recurrente y mantiene incólume la validez de la sentencia de instancia. No introduce modulaciones ni estimaciones parciales. La consecuencia material es que permanece vigente la licitud de la reserva contractual controvertida y, con ella, la exclusión de los Centros Especiales de Empleo no calificados como de iniciativa social del acceso a ese contrato reservado.
6. Conclusiones prácticas
La primera conclusión es que esta sentencia consolida una doctrina jurisprudencial ya iniciada en 2025 y la proyecta con nitidez sobre la casación administrativa en materia de contratación pública. La Sala no deja espacio para dudas: la reserva legal a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social supera el control de igualdad y proporcionalidad.
La segunda es que, en litigación casacional, no basta con invocar la STJUE de 6 de octubre de 2021 de forma aislada. La Sala recuerda que esa sentencia europea admite requisitos adicionales nacionales y desplaza al juez interno el juicio de igualdad y proporcionalidad. El Supremo, al realizar ese juicio, concluye que la legislación española es válida.
La tercera es que el recurso de casación, para tener opciones reales en supuestos análogos, deberá atacar de manera directa la justificación objetiva que la Sala aprecia en la distinta configuración legal de los centros de iniciativa social. Sin desmontar ese presupuesto, la argumentación del recurrente queda debilitada desde el inicio.
La cuarta es que la sentencia refuerza la deferencia judicial hacia las opciones del legislador cuando estas descansan en fines legítimos de política social y en criterios normativos objetivos. En este terreno, la casación no funciona como una segunda oportunidad para reabrir una mera discrepancia de política legislativa.
La quinta, finalmente, es que los órganos de contratación y los tribunales administrativos de recursos contractuales disponen ya de una pauta jurisprudencial firme para sostener la legalidad de pliegos que reproduzcan esta reserva legal. Ello aporta seguridad jurídica y previsibilidad al sistema.
Yoast SEO
Frase clave objetivo: STS 104/2026 contratos reservados centros especiales de empleo de iniciativa social
Meta descripción: STS 104/2026 contratos reservados centros especiales de empleo de iniciativa social: análisis del criterio del Supremo sobre igualdad y proporcionalidad.