STS 911/2023, de 4 de julio (ECLI:ES:TS:2023:3125)

STS 911/2023, de 4 de julio (ECLI:ES:TS:2023:3125)

En esta STS 911/2023 se aborda, en el marco de un recurso de casación contencioso-administrativo, dos cuestiones recurrentes en la contratación pública: (i) hasta dónde puede llegar la exigencia de un seguro de responsabilidad civil como medio de acreditar la solvencia económica y financiera en un contrato de servicios profesionales, y (ii) si es conforme a Derecho valorar la experiencia del personal técnico como criterio de adjudicación cuando, a su vez, se exige experiencia para acreditar la solvencia técnica. La sentencia fija doctrina sobre la proporcionalidad y vinculación al objeto (arts. 74 y 87 LCSP) y sobre el uso concurrente de la experiencia en adjudicación y solvencia (art. 145 y art. 90 LCSP).

1. Introducción

La contratación pública de servicios intelectuales (arquitectura, urbanismo, consultoría técnica) suele tensionar el equilibrio entre:

• garantizar que el adjudicatario tenga capacidad real para ejecutar el contrato (solvencia), y
• diseñar una adjudicación que premie la mejor relación calidad-precio (criterios cualitativos).

En ese terreno, dos “puntos calientes” generan litigios: la cuantía y duración de los seguros exigidos como solvencia, y el posible solapamiento entre lo que se pide para “poder licitar” (solvencia) y lo que se valora para “ganar” (adjudicación). La casación resulta relevante porque permite al Tribunal Supremo uniformar el estándar: cuándo un requisito es legítimo y cuándo se convierte en barrera anticompetitiva o en exigencia no vinculada al objeto del contrato.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto material. El Instituto de la Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (INVIED) licitó un contrato de servicios para la “Redacción de la modificación del PERI” de una unidad de actuación en Melilla (“Acuartelamiento Primo de Rivera”). El valor estimado del contrato era 104.878,54 € (IVA excluido).

Pliegos controvertidos. El Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España impugnó dos previsiones del PCAP:

• Cláusula 11.6.6 (solvencia económica y financiera): exigía un seguro de responsabilidad civil profesional de 1.000.000 €, vigente durante la ejecución del contrato y durante 10 años posteriores.
• Cláusula 8.7.7 (criterios de adjudicación): atribuía la mayor puntuación a la experiencia del técnico propuesto como autor del PERI en trabajos similares (51 puntos frente a 49 de la oferta económica).

Iter procesal.

1. El Juzgado Central C-A nº 3 (10/02/2020) desestimó el recurso contra los pliegos.
2. La Audiencia Nacional (Sección 5ª, 18/11/2020) desestimó la apelación.
3. Se admitió la casación por ATS de 30/09/2021, delimitando dos cuestiones de interés casacional (infra).
4. El Tribunal Supremo resuelve por STS 911/2023, estimando parcialmente.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia de la Audiencia Nacional que había validado los pliegos. El recurrente pretende:

• la nulidad del requisito de seguro (por cuantía y duración), y
• la nulidad del criterio de adjudicación basado en experiencia por “solaparse” con la solvencia técnica/profesional.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija dos cuestiones para formación de jurisprudencia:

1. Si es proporcional y vinculado al objeto exigir como solvencia un seguro de RC de 1.000.000 € y por 10 años, siendo un contrato de servicios urbanísticos de 104.878,54 € (arts. 74 y 87.3.b LCSP).
2. Si la experiencia del técnico como criterio de adjudicación (el de mayor puntuación) puede entenderse solapada con los criterios de solvencia técnica (art. 145 LCSP).

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrente (Consejo Superior de Arquitectos).

• Sobre el seguro: sostiene que la solvencia (arts. 74.2 y 87 LCSP) debe ser proporcional y vinculada al objeto; admite la figura del seguro como medio, pero rechaza (i) la desproporción entre 1.000.000 € y el valor estimado y, sobre todo, (ii) que se pretenda cubrir responsabilidad civil más allá del contrato durante 10 años, lo que “desnaturaliza” la solvencia y confunde con responsabilidad decenal (LOE).
• Sobre la experiencia: denuncia duplicidad porque se exige experiencia para solvencia y además se valora como criterio de adjudicación, lo que —a su juicio— vulnera el art. 145.2 LCSP.

Parte recurrida (Abogado del Estado).

• Defiende que la proporcionalidad se conecta con el objeto y riesgos del contrato (se alude incluso a la magnitud del ámbito urbanístico), no con un porcentaje fijo del valor estimado; y que el seguro ofrece una garantía de suficiencia financiera.
• En experiencia, sostiene que la LCSP no prohíbe en abstracto la experiencia como solvencia y adjudicación.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala estructura la respuesta en dos bloques.

(i) Seguro como solvencia: cuantía vs. duración.

• La Sala recuerda la idea troncal: los requisitos mínimos de solvencia deben estar vinculados al objeto y ser proporcionales (art. 74.2 LCSP) y, específicamente, que la solvencia económica y financiera exigida no puede convertirse en obstáculo (art. 87.4 LCSP).
• Sobre la cuantía (1.000.000 €), la Sala no la considera necesariamente desproporcionada, aunque supere con creces el valor del servicio, porque la solvencia económica busca cubrir la ejecución del contrato y las consecuencias del eventual incumplimiento, que pueden generar perjuicios superiores al precio del servicio. Además, valora que no se acredita un efecto disuasorio intenso.
• Sobre la duración (10 años post-contrato), aquí sí hay infracción: la Sala razona que el contrato es de servicios de planeamiento urbanístico, no de edificación ni de obras, y por tanto no es aplicable la responsabilidad decenal de la LOE (Ley 38/1999), circunscrita al proceso de edificación. En consecuencia, exigir una cobertura durante 10 años tras la finalización, “asimilándola” a la responsabilidad decenal, es desproporcionado y contrario a Derecho.

(ii) Experiencia como criterio de adjudicación y como solvencia.
La Sala realiza una lectura sistemática del art. 145.2.2º LCSP (experiencia/cualificación del personal adscrito al contrato como criterio cualitativo) y del art. 90 LCSP (solvencia técnica/profesional en contratos de servicios), además de conectar con el enfoque de la Directiva 2014/24/UE y la jurisprudencia Ambisig (STJUE 26/03/2015) sobre la experiencia del equipo como elemento que puede incidir en la calidad de la ejecución. Con ello concluye que no hay infracción por el hecho de que la experiencia opere en ambos planos (solvencia y adjudicación) cuando se articula conforme a la ley.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La sentencia formula doctrina (FJ quinto) en respuesta a las preguntas del ATS:

Doctrina “citable”.

1. El seguro de responsabilidad profesional exigido para acreditar solvencia debe estar vinculado al objeto del contrato y ser proporcional, pero su cuantía puede ser muy superior al importe del servicio licitado porque la solvencia cubre la ejecución del contrato y las consecuencias del eventual incumplimiento.
2. No puede exigirse que el periodo de cobertura del seguro se asimile a la responsabilidad decenal.
3. Es posible utilizar la cualificación y experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato como criterio de adjudicación y, a la vez, establecer la solvencia profesional del empresario (conocimientos y experiencia en contratos similares) como criterio de solvencia técnica y profesional en contratos de servicios.

Consecuencias prácticas (2–4):

• Los órganos de contratación pueden fijar capitales asegurados elevados sin que exista una regla de proporcionalidad “aritmética” al valor estimado, pero deben justificar su conexión con el riesgo de ejecución/incumplimiento.
• Es inválido “trasladar” automáticamente a contratos de servicios urbanísticos plazos de cobertura propios de la edificación (LOE) si el objeto no es edificar.
• La experiencia del personal puede ser criterio de adjudicación, pero debe tratarse del personal adscrito y con capacidad de incidir significativamente en la ejecución (lógica del art. 145.2.2º).
• El eventual “solapamiento” no es, por sí solo, ilícito: depende de si cada exigencia responde a su función (aptitud para ejecutar vs. calidad de la oferta).

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo casa la sentencia de la Audiencia Nacional y la del Juzgado Central, y estima parcialmente el recurso originario contra los pliegos: anula solo la previsión de la cláusula 11.6.6 que imponía mantener el seguro durante 10 años posteriores a la finalización del contrato. Mantiene, en lo demás, la validez del planteamiento (incluida la experiencia como criterio de adjudicación).

5. Fallo

Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara:

• ha lugar al recurso de casación;
• se anulan las sentencias previas;
• y se anula la exigencia de mantener el seguro por 10 años tras finalizar el contrato, confirmando el resto.

6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)

1. En casación, es clave separar cuantía y duración del seguro: aquí el TS admite que el capital pueda exceder ampliamente el valor del contrato, pero tumba la extensión temporal post-contrato por falta de anclaje legal en servicios urbanísticos.
2. Para combatir una cláusula de solvencia, resulta más eficaz atacar la finalidad real del requisito (si pretende cubrir responsabilidad extracontractual/decenal) que limitarse a una comparación porcentual con el valor estimado.
3. En servicios intelectuales, la experiencia del equipo/personal puede ser criterio de adjudicación conforme al art. 145.2.2º, y no queda automáticamente excluida por existir solvencia técnica basada en experiencia (art. 90): el argumento de “doble uso” necesita demostrar identidad funcional y efecto anticompetitivo, no mera coincidencia temática.
4. Cuando la Administración justifica pliegos invocando la LOE o la “responsabilidad decenal”, hay que verificar estrictamente si el objeto contractual es edificación/obra o planeamiento: la Sala niega la traslación mecánica de la LOE a un PERI.
5. Desde la perspectiva casacional, conviene “enganchar” el debate a los binomios normativos que el TS utiliza: art. 74.2 + 87.4 LCSP (vinculación/proporcionalidad) y art. 145.2.2º + art. 90 LCSP (calidad del personal vs. solvencia técnica).