Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre la aplicación de los arts. 26 y 80 de la Ley 39/2015 (LPACAP) a los procedimientos de asilo, y sobre qué efectos invalidantes produce el incumplimiento de los requisitos de los documentos administrativos electrónicos: STS núm. 565/2025, de 14 de mayo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2018).
1. Introducción
La sentencia analiza una cuestión muy actual en litigación contencioso-administrativa: hasta qué punto los estándares de la Administración electrónica (metadatos, firmas, identificación del emisor, etc.) condicionan la validez de actuaciones internas del expediente en procedimientos especialmente sensibles, como los de protección internacional.
El interés casacional no gira aquí sobre el fondo del asilo (relato de persecución, riesgo país, etc.), sino sobre regularidad formal del expediente electrónico: en particular, la naturaleza y efectos de unos “informes fin de instrucción” incorporados al expediente y alegadamente carentes de firma/autoria identificable.
2. Antecedentes de Hecho
Las recurrentes (nacionales de El Salvador) impugnaron las resoluciones administrativas de 20 de febrero de 2021 que denegaron el derecho de asilo y la protección subsidiaria. La Audiencia Nacional (Sección 2.ª) desestimó el recurso contencioso-administrativo y confirmó las denegaciones, con costas en los términos fijados por la propia sentencia de instancia.
En casación, las demandantes sostuvieron que en el expediente constaban dos informes desfavorables (26 y 30 de noviembre de 2020) de “fin de instrucción y elevación del expediente” a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, y que no estaban firmados ni permitían conocer la autoría (cargo/función del emisor). Con base en ello, pretendían la nulidad de actuaciones y la retroacción para que se elaborasen nuevos informes con identificación y firma.
El iter procesal es el habitual en este tipo de recursos: sentencia de la Audiencia Nacional; preparación; auto de admisión del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2023; interposición y oposición; y finalmente sentencia del Supremo (Sección Quinta) de 14 de mayo de 2025.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso se dirige contra la sentencia de la Audiencia Nacional que confirmó las denegaciones de asilo/protección subsidiaria. Lo impugnado, en lo esencial, no es la valoración sustantiva de los hechos, sino la validez formal de los informes incorporados al expediente electrónico y el efecto que ello tendría sobre las resoluciones finales. Las recurrentes interesan la casación y anulación de la sentencia y, en su lugar, la estimación del contencioso con anulación de resoluciones y retroacción al momento anterior a la emisión de los informes cuestionados.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión delimita con precisión una cuestión doble:
- Determinar la aplicabilidad de los arts. 26 y 80 LPACAP a los procedimientos de asilo.
- En caso afirmativo, precisar la trascendencia del incumplimiento de esos requisitos en relación con los documentos administrativos electrónicos.
Esta formulación es relevante porque “desancla” el debate del caso concreto y lo proyecta al plano sistémico: qué ocurre cuando en un procedimiento especial (asilo) aparece documentación interna en formato electrónico y se discute si su falta de firma/metadatos afecta a la validez del procedimiento.
3.3 Planteamiento de las partes
a) Recurrentes.
Las recurrentes sostienen que los informes deben someterse a los arts. 26 y 80 LPACAP y que, al no incorporar metadatos mínimos, ni firma electrónica, ni identificación suficiente del emisor, no estarían válidamente emitidos. Desde ahí, construyen dos líneas argumentales:
- (i) un discurso de invalidez reforzada, conectando la falta de autoría con la idea de incompetencia del “órgano” emisor (art. 47.1.b LPACAP) por desconocerse quién elaboró un documento esencial;
- (ii) un discurso de garantías procedimentales y transparencia, invocando el derecho a identificar a autoridades y personal responsable de la tramitación (art. 53.1.b LPACAP), principios de actuación (art. 3.1 Ley 40/2015) y el derecho a conocer que el personal actúa en el ámbito de su competencia y adscripción (art. 5.2 Ley 40/2015). También mencionan parámetros del Derecho UE en materia procedimental de asilo.
b) Abogacía del Estado.
La Administración no discute frontalmente la aplicabilidad de los arts. 26 y 80 a documentos electrónicos del asilo; más bien defiende una lectura funcional: aunque el informe no refleje nombre y apellidos, la identificación sería posible mediante el expediente archivado y la trazabilidad interna. Añade un argumento de proporcionalidad formal: tratándose de informes previos y no de la resolución final, no debería exigirse “mayor formalismo”, sin perjuicio de que la resolución identificase adecuadamente la autoridad firmante y, en su caso, mecanismos de verificación. Pide la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia de instancia.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala construye su razonamiento en cuatro peldaños, con especial interés práctico:
(i) Regla de supletoriedad: el asilo es procedimiento especial, pero la LPACAP opera supletoriamente.
El Tribunal recuerda que la LPACAP no impone un “procedimiento único” íntegro para toda actuación administrativa, sino un conjunto de reglas del “procedimiento común” que conviven con especialidades ratione materiae. Para los procedimientos especiales, la clave es la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, que incluye expresamente “extranjería y asilo” en el régimen de normativa específica con aplicación supletoria de la Ley. A ello se suma la disposición adicional séptima de la Ley 12/2009 (asilo), que remite supletoriamente al régimen general procedimental (entonces Ley 30/1992). Con ese encaje, la Sala concluye que, como la Ley 12/2009 nada prevé sobre documentos electrónicos u obligación de relación electrónica, los arts. 26 y 80 LPACAP resultan aplicables al procedimiento de asilo.
(ii) Calificación del “informe fin de instrucción”: no está tipificado en la Ley de asilo, pero puede existir; y si existe en expediente electrónico, es documento administrativo electrónico.
La sentencia subraya un matiz: ni la Ley 12/2009 ni su reglamento (RD 203/1995) contemplan que la instrucción concluya con un “informe fin de instrucción”. Ahora bien, ello no impide que el órgano instructor (Oficina de Asilo y Refugio) elabore un informe que refleje hechos y datos relevantes para la decisión. La consecuencia jurídica no es negar su existencia, sino encuadrarlo: si se integra en un expediente electrónico, se trata de un documento administrativo electrónico.
(iii) De la definición a los requisitos: art. 26 LPACAP y art. 46 RD 203/2021.
La Sala conecta el art. 26 LPACAP con la definición reglamentaria de “documento administrativo electrónico” del art. 46 del RD 203/2021, y desde esa premisa concluye que el informe debe reunir los requisitos del art. 26. Es decir: el informe, por su naturaleza, sí está sujeto a exigencias de identificación, integridad, autenticidad y configuración del documento electrónico.
(iv) El punto decisivo: incumplir el art. 26 no equivale automáticamente a nulidad radical; se aplica la teoría general de los vicios de forma.
Aquí está la aportación doctrinal más relevante. La Sala realiza un “repaso” del origen de los requisitos (Esquema Nacional de Interoperabilidad, normas técnicas y guía de documento electrónico) para explicar su finalidad: interoperabilidad, intercambio, autenticación, integridad, identificación y referencia temporal en la Administración electrónica. Desde esa finalidad, introduce una distinción capital: aunque el art. 26 use el término “validez”, esa “validez” no se identifica con la validez sustantiva del acto administrativo (adecuación del contenido al ordenamiento). Además, el documento electrónico no es sinónimo de “acto decisorio”, pues incluye comunicaciones, constancias, juicios (informes), etc.
Por ello, la Sala razona que la falta de alguno de los presupuestos del art. 26 opera como vicio formal, y que “en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico”, de modo que solo tendrá eficacia invalidante en los términos del art. 48 LPACAP: cuando impida alcanzar la finalidad o produzca indefensión material.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda enunciada de forma nítida (Fundamento Sexto): los arts. 26 y 80 LPACAP se aplican al procedimiento de asilo; y el incumplimiento de los requisitos del art. 26 en documentos electrónicos se enjuicia con la doctrina general de vicios de forma, como regla general la anulabilidad ex art. 48, condicionada a la falta de finalidad o a la indefensión.
Consecuencias prácticas (selección):
- No basta alegar “falta de metadatos/firma” para obtener nulidad: hay que conectar el defecto con indefensión real o con la imposibilidad de cumplir la función del trámite/documento.
- El debate sobre identificación del emisor se desplaza del “formalismo absoluto” a la trazabilidad y verificabilidad del documento y a su impacto procesal efectivo.
- En procedimientos de asilo, los documentos internos incorporados electrónicamente no quedan fuera del estándar LPACAP por ser procedimiento especial; rige la supletoriedad si la Ley 12/2009 no regula la materia.
- La estrategia impugnatoria eficaz exige atacar, además del soporte, el contenido asumido luego en propuesta y resolución, si se pretende un efecto anulatorio relevante.
4. Resolución del recurso
El Tribunal desestima el recurso (“no haber lugar”). Aplicando su doctrina al caso, afirma que, aun cuando el informe de fin de instrucción “no reúne los requisitos del art. 26”, se trata de un trámite no previsto expresamente en la Ley de asilo y, sobre todo, no se cuestionó su contenido, que fue posteriormente asumido en la propuesta y en la resolución final, frente a las cuales no se imputó irregularidad formal desde esa perspectiva. Al no apreciarse indefensión material, no procede invalidar por esa causa.
5. Fallo
La Sala fija como criterio interpretativo el del fundamento jurídico sexto y, seguidamente, declara (en esencia) que no ha lugar al recurso de casación y que no se imponen costas en casación al no apreciarse temeridad o mala fe (art. 93.4 LJCA).
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Si la infracción alegada es “defecto del documento electrónico” (art. 26 LPACAP), la carga argumental clave es demostrar indefensión o frustración de la finalidad del trámite, no solo la ausencia de firma/metadatos.
- En asilo, la supletoriedad de la LPACAP permite articular motivos “tecnológicos” (documento electrónico) siempre que la Ley 12/2009 no regule esa dimensión; pero ello no garantiza un efecto anulatorio intenso.
- La Sala distingue entre “validez” del documento a efectos de autenticación/interoperabilidad y validez del acto administrativo: conviene ajustar el petitum a anulabilidad por vicio formal (art. 48) y evitar automatismos de nulidad radical (art. 47) sin un puente argumental sólido.
- Cuando el documento discutido es un informe interno, resulta estratégico identificar si el informe es determinante y, aun así, atacar también la propuesta/resolución que lo asume: el Supremo da relevancia a que “en ningún momento se ha cuestionado su contenido” ni se imputan vicios formales a los actos decisorios posteriores.
- En casación, la selección del interés casacional puede (y debe) orientarse a un estándar general (aplicabilidad del art. 26/80), pero el éxito del recurso dependerá de la aplicación al caso: acreditación de efectos materiales del defecto.