Criterio fijado por el Tribunal Supremo al resolver un recurso de casación en materia de contratación pública: (i) los requisitos para denunciar indefensión por denegación del recibimiento a prueba y del trámite de conclusiones; y (ii) el alcance del carácter vinculante del pliego frente a la introducción “sorpresiva” de subcriterios de valoración en el informe técnico: STS 6586/2012, de 11 de octubre de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:6586).
1. Introducción
La sentencia analiza una controversia clásica de contratación administrativa: la tensión entre la discrecionalidad (incluida la discrecionalidad técnica) del órgano de contratación al valorar ofertas y el principio de sujeción a los pliegos, en tanto “ley del contrato” y garantía de igualdad entre licitadores. A ello se suma un plano procesal relevante en casación: cómo articular correctamente la queja por quebranto de formas (art. 88.1.c LJCA) y qué exigencias impone el art. 60.1 LJCA para pedir el recibimiento a prueba sin incurrir en indefensión “autoinducida”.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto
Atlantis Digital, S.L. impugnó resoluciones del Director General de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información del Gobierno de Canarias (29/12/2006 y 26/02/2007) relativas a la adjudicación a Electrónica Palmatronic, S.L. de un contrato de suministro e instalación de una red para difusión y acceso a servicios avanzados de telecomunicaciones.
Iter procesal y pronunciamientos previos
El TSJ de Canarias (sede Las Palmas) dictó sentencia de 20/02/2009 estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo: anuló las resoluciones impugnadas y, en particular, anuló la adjudicación a favor de Palmatronic, sin imponer costas.
La Comunidad Autónoma de Canarias preparó e interpuso recurso de casación (núm. 3253/2009), solicitando la casación de la sentencia y, en lo sustancial, la reposición de actuaciones o una decisión de fondo favorable a la adjudicación. Atlantis Digital se opuso interesando la desestimación.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
La recurrente impugna la sentencia del TSJ por dos bloques:
- Quebrantos procesales (art. 88.1.c LJCA):
- Denegación del recibimiento a prueba solo para la Administración, alegando vulneración de igualdad y tutela (arts. 14 y 24 CE) y del art. 60.1 LJCA.
- Ausencia de trámite de conclusiones e insuficiente información sobre recursos frente a determinadas resoluciones.
- Infracción de normativa sustantiva y jurisprudencia (art. 88.1.d LJCA): vulneración del TRLCAP (RDL 2/2000, arts. 15 y 86.1), LRJAP-PAC y LSRL, y crítica a la valoración probatoria (art. 319 LEC), defendiendo además la discrecionalidad de la Administración para valorar la proposición más ventajosa.
3.2 Cuestión de interés casacional
La sentencia se dicta bajo el modelo de casación anterior a la reforma de 2015/2016, por lo que no consta en el extracto un “auto de admisión” con formulación expresa de cuestión de interés casacional en los términos actuales. Con todo, la controversia jurídica que la Sala aborda puede sintetizarse así:
- Procesal: si la denegación del recibimiento a prueba y la falta de conclusiones generaron indefensión cuando la parte solicitante no concretó los puntos de hecho y no reaccionó adecuadamente frente a las diligencias.
- Sustantiva (contratación): si es conforme a Derecho que el informe técnico introduzca subcriterios no previstos en el pliego (y que alteren la ponderación inicial) para valorar las “mejoras”, y si cabe salvar la adjudicación por conservación de actos cuando se alega falta de incidencia práctica.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente (Gobierno de Canarias) sostiene, en esencia:
- Que la Sala de instancia lesionó el equilibrio procesal al recibir el pleito a prueba solo para la actora; y que además se le privó del trámite de conclusiones, con indefensión material.
- Que, en el plano sustantivo, aunque el informe técnico distinguió entre mejoras valorables en euros (25/40) y en tiempo (15/40), tal subcriterio habría sido irrelevante: en el Lote I no se habría aplicado y, en el Lote II, aun sin subcriterio, el resultado adjudicatario sería el mismo; por ello invoca la conservación de actos y, subsidiariamente, una anulación solo parcial (del Lote II). También introduce la idea de falta de capacidad de Atlantis por objeto social ajeno (art. 15 TRLCAP).
La recurrida (Atlantis Digital) replica:
- En lo sustantivo, que se valoró como mejora en el Lote I una torre de 20 metros cuando el pliego exigía 15, y que se ponderaron mejoras no previstas; y, en el Lote II, que se puntuó mejor a Palmatronic pese a una oferta objetivamente inferior en el mantenimiento, basándose en supuestas mejoras no exigidas.
- En lo procesal, se opone a la queja de prueba por falta de concreción de los hechos a probar.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
A) Sobre la indefensión por denegación del recibimiento a prueba (art. 60.1 LJCA).
La Sala descarta el primer submotivo con una idea central: el art. 60.1 LJCA exige que quien pide prueba concrete los puntos de hecho sobre los que debe versar; no basta una referencia genérica (“los hechos de esta contestación”). Al no hacerlo la Administración, la denegación de prueba no constituye una desigualdad imputable al órgano judicial, sino una consecuencia de la propia omisión de la parte. Y, además, la Sala subraya un elemento práctico decisivo: incluso en la súplica contra el auto denegatorio, el Gobierno de Canarias pudo subsanar precisando los extremos fácticos a acreditar y no lo hizo.
La sentencia maneja aquí un estándar de “diligencia procesal” en clave de indefensión: la parte no puede construir una indefensión cuando ha tenido oportunidad real de articularla correctamente y no la ha aprovechado. Es un razonamiento típicamente casacional: el control del TS se centra en si se vulneraron garantías procesales con trascendencia material, y concluye que no, porque la limitación probatoria deriva de una petición defectuosa y no de una privación arbitraria.
B) Sobre la ausencia de conclusiones.
El segundo submotivo también se rechaza por falta de presupuesto fáctico de la indefensión: tras no practicarse la pericial inicialmente propuesta por la actora, la Sala de instancia dio traslado para solicitar vista o conclusiones; ninguna parte lo pidió, y posteriormente se dictó diligencia declarando el asunto pendiente de señalamiento, con posibilidad de revisión ante el ponente, que no se instó. Para el TS, de nuevo, la indefensión no puede alegarse cuando la parte deja transcurrir los trámites habilitados para reaccionar.
C) Sobre la introducción de subcriterios no previstos en el pliego y la discrecionalidad.
En el segundo motivo (art. 88.1.d LJCA), la Sala realiza el núcleo de su ratio decidendi: recuerda que la potestad de adjudicar a la oferta más ventajosa es discrecional, pero estrictamente sujeta a los criterios objetivos fijados en los pliegos. Apoya el razonamiento en la normativa del TRLCAP (en particular, los preceptos sobre fijación y aplicación de criterios de adjudicación y motivación), y en su jurisprudencia previa sobre la vinculación del pliego.
El punto decisivo es que el informe técnico, “a propósito” del criterio mejoras, descompone ese criterio en dos subcriterios (mejoras en euros y en tiempo) asignándoles pesos (25% y 15% dentro del 40%) no contemplados en el pliego. La Sala considera que esta incorporación ex post, una vez presentadas las ofertas y “a la vista” de las mejoras ofertadas, altera el peso de los criterios inicialmente previstos y quiebra la igualdad de condiciones entre licitadores.
Es relevante que el Gobierno de Canarias intentaba neutralizar la ilegalidad con un argumento de “inocuidad” (no incidencia práctica). El TS no acepta esa minimización: aunque se discuta el impacto aritmético, el vicio se sitúa en el plano estructural de la licitación: la regla del juego (ponderación y subponderación) no puede redefinirse después, porque afecta a la transparencia, a la comparabilidad y a la igualdad. Por eso, el Tribunal mantiene que la sentencia de instancia acierta al apreciar la discordancia pliego–informe y que ello conduce a la desestimación del motivo.
D) Canal procesal correcto de determinadas quejas.
La Sala añade una precisión técnica: cuando se denuncia que la sentencia omitió pronunciarse sobre una alegación (por ejemplo, consecuencias jurídicas del objeto social y la capacidad para contratar), eso encaja en una incongruencia omisiva, que debió articularse por el cauce del art. 88.1.c LJCA; al pretender reconducirlo por el art. 88.1.d, se cierra su examen en casación. Este recordatorio refuerza la idea de “tipicidad” de motivos y de la carga del recurrente de encuadrar correctamente la infracción.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina que se desprende de la sentencia puede formularse así:
En un procedimiento de adjudicación por concurso, la Administración no puede introducir en el informe técnico, tras la presentación de ofertas, subcriterios o subponderaciones no previstos en el pliego que alteren el esquema de valoración, porque ello quiebra la igualdad y la objetividad de los criterios; y, en el proceso contencioso, la indefensión por denegación de prueba o trámites exige diligencia de la parte y una solicitud de prueba conforme al art. 60.1 LJCA, concretando los puntos de hecho.
Consecuencias prácticas (contratación y casación):
- La “discrecionalidad técnica” no legitima crear reglas de puntuación nuevas si no estaban publicadas en el pliego.
- La alegación de “inocuidad” o falta de incidencia práctica no neutraliza el vicio cuando se constata una alteración ex post del marco de valoración.
- En casación, una queja de incongruencia omisiva debe articularse por el motivo procesal (art. 88.1.c), no como infracción sustantiva.
- Quien pide recibimiento a prueba debe identificar hechos concretos: la referencia genérica a “los hechos de la contestación” es insuficiente y puede frustrar la queja de indefensión.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso de casación del Gobierno de Canarias y confirma la sentencia del TSJ de Canarias que anuló la adjudicación. Además, impone las costas de la casación a la parte recurrente, con un límite de 1.500 euros para los honorarios de la parte recurrida.
5. Fallo
El fallo declara “no haber lugar” al recurso de casación, con imposición de costas en los términos indicados (límite de 1.500 euros).
6. Conclusiones prácticas
- Motivos bien tipificados: si el problema es que la sentencia no respondió a una alegación, plantee incongruencia omisiva por el cauce del art. 88.1.c LJCA; encauzarla como infracción sustantiva puede hacerla inexaminalbe en casación.
- Prueba en LJCA: concreción obligatoria. Al pedir recibimiento a prueba, identifique hechos concretos y su trascendencia (art. 60.1 LJCA); la petición genérica debilita cualquier posterior alegación de indefensión.
- Reaccione a tiempo: si el órgano judicial abre trámite para vista o conclusiones y la parte no lo solicita ni recurre diligencias revisables, la indefensión será difícilmente apreciable.
- Pliego como “regla del juego”: en adjudicación por concurso, el pliego vincula especialmente a la Administración: no es aceptable “subponderar” criterios tras ver las ofertas mediante un informe técnico.
- Discrecionalidad sí, arbitrariedad no: la Sala admite el margen de apreciación para seleccionar la oferta más ventajosa, pero solo dentro del marco de criterios objetivos y motivación exigible; fuera de ese marco, el control judicial se intensifica.