Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre cómo debe proyectarse en el proceso contencioso-administrativo una declaración administrativa sobrevenida de caducidad (en un procedimiento de prohibición de contratar) cuando ya se ha dictado resolución de fondo y está en curso su impugnación jurisdiccional: STS núm. 22/2025, de 15 de enero de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:240).
1. Introducción
La sentencia se inserta en la litigación típica de contratación pública: la Administración declara a determinados licitadores incursos en prohibición de contratar (con efectos gravosos y naturaleza “cuasi-sancionadora” en la práctica), y la parte afectada acude a la jurisdicción contenciosa. La relevancia casacional aquí no está en el fondo material de la prohibición (dolo/negligencia, proporcionalidad, etc.), sino en un problema procesal y de procedimiento administrativo con enorme impacto práctico: ¿qué ocurre si la propia Administración dicta después una resolución declarando la caducidad del expediente, cuando el pleito ya está vivo?
El Tribunal Supremo aprovecha el asunto para depurar una lectura “procesalista” de la instancia (que consideró irrelevante esa caducidad sobrevenida) y para reafirmar la eficacia invalidante de la caducidad en procedimientos de gravamen.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. Varias mercantiles (vinculadas al transporte sanitario) recurrieron la Orden de 18/07/2019 del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, que confirmaba en alzada la Resolución de 10/04/2019, por la que se les imponía una prohibición de contratar por 2 años y 11 meses.
Iter procesal.
- TSJ del País Vasco (sentencia 21/04/2021): estimó parcialmente los recursos acumulados. Mantuvo la prohibición, pero redujo su duración a un año, al apreciar falta de motivación suficiente en la graduación/proporcionalidad de la duración. Además, en relación con una resolución administrativa posterior que declaraba la caducidad del procedimiento, la Sala de instancia entendió que no era necesario examinarla y que el proceso debía concluir con sentencia sobre el fondo (apoyándose en criterios previos sobre terminación del proceso).
- Preparación y admisión del recurso de casación: preparado (auto 18/06/2021) y admitido por ATS de 20/10/2022, que fija el interés casacional.
- TS (STS 22/2025, 15/01/2025): estima el recurso de casación, casa la sentencia del TSJ y anula las resoluciones administrativas de prohibición de contratar.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ del País Vasco que, aunque redujo la duración de la prohibición, no anuló las resoluciones administrativas de 2019. La pretensión casacional de las recurrentes es clara: que se declare la nulidad de la prohibición de contratar por caducidad del procedimiento (con anulación de la Orden de alzada y de la resolución originaria).
3.2 Cuestión de interés casacional
El ATS de 20/10/2022 delimita la cuestión: qué repercusión tiene en el proceso contencioso la resolución sobrevenida que declara la caducidad del procedimiento de prohibición de contratar, una vez impugnada jurisdiccionalmente la resolución de fondo; y, en concreto, si esa caducidad es irrelevante por estar ya recurrida la prohibición o si vicia el procedimiento y obliga a retrotraer efectos al momento en que se produjo. Como normas “en principio” a interpretar, identifica los arts. 25.1.b) y 47.1.e) de la Ley 39/2015.
3.3 Planteamiento de las partes
- Recurrentes: sostienen que la instancia vulnera el art. 25.1.b) LPAC (caducidad en procedimientos de gravamen) al considerar que la declaración de caducidad “no despliega efectos” en el proceso y al mantener la validez de la resolución de fondo dictada en un expediente caducado. Apoyan su tesis en jurisprudencia de la Sala (se citan, entre otras, las SSTS 438/2018 y 317/2019).
- Administración recurrida (Euskadi): interesa la desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia (según el suplico de oposición). El detalle argumental de su oposición no consta desarrollado en el extracto facilitado más allá de esa petición y del contexto reflejado en antecedentes.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Aquí reside el núcleo doctrinal. La Sala reprocha al tribunal de instancia una interpretación “descontextualizada” de las reglas de terminación del proceso contencioso (LJCA) y la conecta con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), porque el órgano judicial no puede eludir un motivo con virtualidad anulatoria cuando consta una resolución administrativa de caducidad que afecta al soporte procedimental mismo de la decisión impugnada.
El razonamiento pivota sobre tres ideas encadenadas:
- La caducidad no es un defecto menor, sino una forma de terminación del procedimiento que sanciona la falta de diligencia administrativa en procedimientos de gravamen. La Sala recuerda el régimen del art. 25 LPAC: vencido el plazo máximo sin resolver, “se producirá la caducidad” y la resolución de caducidad ordena el archivo.
- Efecto invalidante sobre la resolución de fondo. El Tribunal Supremo se apoya expresamente en la doctrina fijada en la STS 438/2018: un procedimiento caducado queda “inhabilitado” como cauce para dictar una resolución válida de fondo; declarada la caducidad, la consecuencia coherente es la invalidez de la resolución final dictada en ese procedimiento. Con ello, la sentencia descarta el enfoque de la instancia que trataba la caducidad sobrevenida como un elemento sin eficacia en el litigio.
- Proyección procesal de la caducidad sobrevenida. La Sala es tajante: aunque la caducidad se declare “tarde” (después de la resolución expresa e iniciado el recurso contencioso), produce efectos en el proceso y obliga al tribunal a pronunciarse, incluso utilizando, si fuera necesario, mecanismos como la “tesis” del art. 33.2 LJCA. En el caso, constaba una resolución de 30/06/2020 que declaraba caducado el expediente iniciado el 15/10/2018 y culminado el 10/04/2019 (notificado el 25/04/2019), por superación del plazo máximo (se alude al de seis meses). Esa declaración era determinante para una sentencia anulatoria de los actos de 2019, y por eso la Sala concluye que el fallo parcial del TSJ (reducción de duración) es incongruente con el vicio formal reconocido por la propia Administración.
En suma, el Supremo no reabre la discusión sobre proporcionalidad o sobre el sustrato material de la prohibición: centra el caso en que sin procedimiento válido no hay resolución final sostenible, y en que el juez contencioso debe integrar en su enjuiciamiento la resolución de caducidad sobrevenida.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina se formula en el FJ Cuarto en términos claramente “citables”:
La resolución administrativa que declara la caducidad (art. 25 LPAC), aunque sea posterior a la resolución expresa e iniciado el recurso contencioso, despliega efectos en el proceso y obliga al órgano judicial a comprobar si concurren los presupuestos de la caducidad y, en su caso, a dictar un pronunciamiento anulatorio de la resolución administrativa recurrida, respetando la congruencia.
Consecuencias prácticas (contratación y casación):
- Si en un procedimiento de gravamen la Administración declara la caducidad (aunque sea tarde), no puede tratarse como un hecho inocuo en la instancia: es un motivo anulatorio que el juez debe resolver.
- La estrategia procesal exige incorporar y sostener ese motivo con claridad: la Sala alude a conductas procesales “erráticas” de la demandante, pero aun así exige pronunciamiento expreso cuando el dato es determinante.
- En casación, la delimitación del interés casacional se ancla en el binomio LPAC (caducidad) + LJCA (deber de enjuiciar y congruencia), útil para estructurar motivos cuando la instancia “esquiva” un vicio formal con efectos invalidantes.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa la sentencia del TSJ del País Vasco y, entrando a resolver conforme al art. 93.3 LJCA, estima los recursos contencioso-administrativos de instancia, anulando la Orden de 18/07/2019 y la Resolución de 10/04/2019 de prohibición de contratar (2 años y 11 meses).
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso de casación y anula las resoluciones administrativas impugnadas por no ser conformes a Derecho; no impone costas ni en casación ni en instancia por existir “serias dudas de derecho”. (La motivación de costas se recoge expresamente en el FJ Quinto).
6. Conclusiones prácticas
- Caducidad como motivo estructural: si hay declaración de caducidad en procedimientos de gravamen, el litigador debe tratarla como vicio “troncante”, no como argumento accesorio.
- Hecho sobrevenido con eficacia procesal: la caducidad declarada tras iniciar el contencioso no queda fuera del pleito; debe integrarse en el debate y forzar pronunciamiento judicial.
- Congruencia y control judicial: el juez no puede “salvar” el acto con soluciones parciales (p. ej., ajustar duración) si el presupuesto procedimental está invalidado por caducidad reconocida.
- Diseño del recurso de casación: la sentencia muestra un patrón eficaz: (i) identificar la cuestión casacional (efecto de la caducidad sobrevenida), (ii) anclarla en art. 25 LPAC y jurisprudencia (STS 438/2018), y (iii) denunciar el déficit de pronunciamiento de instancia como error jurídico relevante.
- Costas: incluso con estimación, la Sala puede excluir imposición por dudas de derecho; conviene anticiparlo en la estrategia de riesgo/coste.