Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre el sentido del silencio administrativo cuando se reclama el pago por servicios de depósito judicial prestados sin contrato administrativo formalizado: STS 1135/2025, de 15 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3921).
1. Introducción
El depósito judicial de vehículos, embarcaciones u otros efectos intervenidos en procedimientos penales o civiles es un servicio que, en la práctica, suele prestarse por operadores privados a requerimiento de la Administración competente. El problema aparece cuando esa prestación se desarrolla sin cobertura contractual formal, pese a que, desde una perspectiva de Derecho público, lo ordinario sería la formalización de un contrato de servicios conforme a la normativa de contratación.
En ese contexto, el litigio presenta un doble plano: (i) material, porque la Administración debe pagar para evitar un enriquecimiento injusto; y (ii) procedimental, porque la falta de respuesta en plazo a la reclamación plantea si opera el silencio estimatorio (positivo) del art. 24 LPAC o, por el contrario, el silencio desestimatorio (negativo) propio de las reclamaciones vinculadas al ámbito contractual administrativo. La Sala fija doctrina precisamente para evitar que la ausencia de contrato formal se convierta en una vía para “mejorar” la posición del reclamante por la vía del silencio positivo.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y reclamación. La mercantil Grúas del Sur de Europa, S.L. reclamó a la Junta de Andalucía el pago de cantidades correspondientes a depósito judicial de bienes derivados de procedimientos judiciales en Cádiz durante 2020 (se cuantifica en 6.543.193,20 € en el iter procesal). La reclamación se entendió desestimada por silencio y, además, se impugnó una resolución posterior que denegó emitir certificación de silencio positivo.
Iter procesal.
- Se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta y contra la denegación de certificación de silencio.
- El TSJ de Andalucía (Sevilla), Sección 1.ª, dictó sentencia de 27/09/2023:
- declaró inadmisible la impugnación relativa a la denegación de certificación de silencio positivo; y
- estimó parcialmente el recurso en cuanto al fondo, reconociendo el derecho al pago de los servicios acreditados conforme a criterios que remiten a una Instrucción de 25/04/2002, actualizando tarifas conforme al IPC, más IVA e intereses (art. 106.2 LJCA).
- La mercantil preparó y formalizó recurso de casación. La Sección Primera del TS admitió el recurso al apreciar interés casacional objetivo.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ en lo relevante al sentido del silencio administrativo frente a la reclamación de pago por depósito judicial prestado sin contrato formal. La recurrente pretendía que se declarase silencio positivo y que se estimase íntegramente la demanda; adicionalmente, solicitó un pronunciamiento sobre un recurso indirecto contra la Instrucción de 2002.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión concreta como cuestión con interés casacional objetivo: “determinar el sentido del silencio administrativo en el supuesto de reclamación de pago por los servicios prestados en concepto de depósito judicial, sin haber mediado la celebración de contrato formal entre la Administración y el depositario”.
Como normas a interpretar se mencionan, entre otras, el art. 24 de la Ley 39/2015 (LPAC) y la DF 4.ª.2 de la Ley 9/2017 (LCSP), conectadas con referencias civiles (arts. 1758 y ss. CC) en cuanto a la tipología obligacional que invoca la parte.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostiene que la sentencia de instancia infringe los arts. 21.3, 24.1 y 24.3.a) LPAC, defendiendo que el silencio debía ser estimatorio. Su tesis clave es que no se está ante una “responsabilidad contractual” regida por reglas propias de contratación pública, sino ante un supuesto cuasicontractual o de enriquecimiento injusto (gestión de negocios ajenos/cobro de lo indebido u otras figuras), de modo que la regla de silencio negativo propia del ámbito contractual no sería aplicable. Apoya esa distinción en jurisprudencia de diferentes salas y órganos.
La parte recurrida (Junta de Andalucía) mantiene que la sentencia del TSJ es correcta: aun faltando contrato formal válido, la realidad material describe una relación obligacional de naturaleza contractual (prestación de un servicio por encargo de la Administración) y, por tanto, la reclamación de cantidades queda sujeta al régimen propio del contrato administrativo, incluida la consecuencia del silencio negativo. Añade que la recurrente no combate de manera suficiente el argumento adicional de la instancia sobre la exclusión del silencio positivo.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala parte de una observación relevante: el supuesto de hecho del auto de admisión refleja una anomalía jurídica, porque servicios como el depósito judicial “deberían” haberse articulado mediante el correspondiente contrato, con los requisitos de preparación, adjudicación, ejecución y terminación que impone la LCSP.
Ahora bien, esa irregularidad no puede traducirse en negar el pago. La Sala razona que la falta de formalización contractual no es obstáculo para reconocer el derecho al abono de los servicios prestados, porque de lo contrario se produciría un enriquecimiento injusto a favor de la Administración. En esa línea, recuerda doctrina reiterada (y trae a colación precedentes sobre enriquecimiento sin causa y buena fe) en el sentido de que la Administración no puede ampararse en un formalismo contractual cuando ha existido una prestación efectiva por encargo o con apariencia de potestad, sin perjuicio de responsabilidades por la irregularidad.
Sin embargo, el núcleo casacional no es si hay que pagar (que se da por asumido en el plano material), sino qué ocurre con el silencio administrativo. Y aquí se fija el criterio: no puede derivarse un “mejor derecho” para el reclamante del hecho de que la contratación fuese irregular. Es decir, si en un contrato administrativo regular la reclamación de cantidades conduce a silencio desestimatorio, la ausencia de contrato formal no puede convertir esa misma reclamación económica en un supuesto de silencio estimatorio. La Sala lo formula con claridad: la reclamación de pago por servicios prestados por encargo administrativo “se enmarca” materialmente en una relación obligacional de naturaleza contractual, aunque el contrato no se formalizara.
Desde esa premisa, el Tribunal conecta la solución con la regla especial del ámbito contractual: el silencio positivo está expresamente excluido para reclamaciones de cantidades y cuestiones relativas a ejecución/cumplimiento/extinción del contrato, conforme a la disposición final cuarta de la Ley 9/2017 (LCSP), que permite al interesado considerar desestimada la solicitud por silencio una vez transcurrido el plazo, “sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver”.
En suma, el TS no “niega” la posibilidad de reclamar por enriquecimiento injusto; lo que afirma es que esa vía no altera el régimen del silencio aplicable cuando, en realidad, lo discutido es una reclamación de pago por servicios prestados en el marco de una relación obligacional típicamente contractual con la Administración.
Finalmente, la Sala rechaza pronunciarse sobre la cuestión adicional planteada por la recurrente (recurso indirecto contra la Instrucción de 2002), por considerarla ajena al debate delimitado por el interés casacional. Subraya que resolver extremos extraños equivaldría a desnaturalizar la casación y convertirla en una “nueva instancia”, lo que la LJCA impide.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
Doctrina jurisprudencial (formulación “citable”): En las reclamaciones de pago por servicios prestados en concepto de depósito judicial, cuando no ha mediado contrato formal entre la Administración y el depositario, el sentido del silencio administrativo es negativo, por aplicación de la disposición final cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.
Consecuencias prácticas (2–4):
- La falta de contrato formal no abre la puerta al silencio positivo en reclamaciones de cantidades vinculadas materialmente a prestaciones de servicios para la Administración.
- Se preserva la posibilidad de pago por enriquecimiento injusto, pero sin alterar el régimen procedimental del silencio propio del ámbito contractual.
- El interesado puede actuar procesalmente frente al silencio desestimatorio, sin que ello elimine la obligación administrativa de resolver expresamente.
- La casación queda estrictamente ceñida a la cuestión admitida; pretensiones ajenas (p. ej., impugnaciones indirectas no conectadas) pueden ser inadmitidas de facto en sentencia por extramuros del interés casacional.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ en lo sustancial, al considerar que su conclusión (silencio negativo y remisión a normativa contractual para el tratamiento de la reclamación) es conforme con la doctrina fijada.
En cuanto a costas, acuerda que cada parte abone las suyas y las comunes por mitad en casación, al no apreciarse temeridad o mala fe.
5. Fallo
El fallo, sin transcribirlo íntegramente, declara: (i) la doctrina jurisprudencial indicada; (ii) “no haber lugar” y desestimar el recurso de casación interpuesto por la mercantil; y (iii) imponer costas conforme al criterio expuesto en el último fundamento.
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Delimita el objeto casacional desde la preparación: si tu pretensión real incluye cuestiones accesorias (p. ej., impugnaciones indirectas), valora si conectan con el interés casacional; de lo contrario, el TS puede rechazarlas por “ajenas” al debate.
- En reclamaciones de pago por prestaciones a la Administración sin contrato formal, no centres la estrategia en obtener silencio positivo: la Sala consolida que rige el silencio negativo por LCSP cuando el objeto es una reclamación de cantidades materialmente contractual.
- Diferencia con rigor plano material y plano procedimental: puedes defender el pago por enriquecimiento injusto, pero eso no cambia el régimen del silencio aplicable a la reclamación.
- Refuerza la argumentación contra la sentencia recurrida: la oposición subraya (y el TS lo refleja) la importancia de combatir las razones nucleares del pronunciamiento impugnado, no solo reiterar la demanda.
- En contratos irregulares o sin formalización, evita planteamientos que impliquen “premiar” la irregularidad: la Sala es explícita al negar que la falta de contrato pueda suponer “mejor derecho” para el reclamante en términos de silencio.