STS núm. 1465/2023, de 16 de noviembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5132)

STS núm. 1465/2023, de 16 de noviembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5132)

Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre si, en la liquidación de un contrato de obras, el órgano de contratación puede regularizar la revisión de precios respecto de lo calculado en la certificación final de obra (CFO), sin tramitar previamente una declaración de lesividad (art. 107 LPACAP).

1. Introducción

La sentencia se sitúa en el cruce entre contratación pública (fase de cumplimiento/extinción del contrato de obras) y Derecho administrativo general (régimen de invalidez y revisión de actos favorables). La controversia se articula en casación alrededor de una cuestión muy práctica: cuando la Administración, al liquidar el contrato, advierte que el cálculo de la revisión de precios seguido en la CFO responde a un criterio posteriormente corregido por la jurisprudencia, ¿queda “atada” por aquella CFO como si fuera un acto firme declarativo de derechos, o puede ajustar el saldo en la liquidación?

La relevancia casacional es clara: de la respuesta depende si la Administración debe acudir a la lesividad (con su carga procedimental y límites temporales), o si la propia lógica normativa de la liquidación permite la regularización de pagos “a cuenta”.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual. ADIF adjudicó a la UTE “Túneles de Pajares I” el contrato de proyecto y obra de la LAV León-Asturias (tramo Túneles de Pajares, Lote I), firmado en 2003, con incidencias de modificaciones, prórrogas y revisiones de precios. La obra fue recibida conforme en abril de 2011.

Dos hitos económicos clave: CFO y liquidación.

• En febrero de 2012 se aprobó la certificación final, resultando —según los datos recogidos por la sentencia— una revisión de precios y un saldo a favor del contratista.
• En mayo-junio de 2015, en el expediente de liquidación, los servicios técnicos aplicaron otro criterio para los índices de revisión de precios, arrojando un saldo a favor de ADIF (12.980.651,33 € sin IVA). La liquidación se aprobó por resolución de 18 de diciembre de 2015.

Iter procesal. La UTE impugnó la liquidación: reposición (desestimada), recurso contencioso ante el Juzgado Central nº 3 (desestimado por sentencia 42/2018, completada por auto), apelación ante la Audiencia Nacional (Sección 8ª) y, finalmente, recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que resuelve por STS 1465/2023.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1. Objeto del recurso de casación

La UTE recurre la sentencia de la Audiencia Nacional (16/10/2020) que confirmó la liquidación de ADIF. La pretensión de fondo era que se anulara la resolución de liquidación (18/12/2015) y se reconociera el derecho al reintegro de la cantidad discutida (en el entorno de 12,98 M€ sin IVA), con intereses.

3.2. Cuestión de interés casacional

El auto de admisión (16/12/2021) fijó como cuestión de interés casacional:

Determinar si, en la liquidación de un contrato de obras, el órgano de contratación puede apartarse del criterio de revisión de precios aprobado en un acto administrativo firme (resolución aprobatoria de la CFO) mediante un acto posterior (resolución aprobatoria de la liquidación) sin seguir los cauces procedimentales de la declaración de lesividad del art. 107 LPACAP.

Como normas a interpretar, el auto identificó los arts. 47 y 107 LPACAP.

3.3. Planteamiento de las partes

Recurrente (UTE).

• Sostiene que la CFO no es un mero trámite, sino un acto declarativo de derechos (y que, además, se aprueba por resolución con pie de recurso).
• Si la CFO es favorable al contratista, su corrección posterior exigiría —a su juicio— acudir a la declaración de lesividad (art. 107 LPACAP) para expulsar el acto anulable del ordenamiento; de lo contrario, la liquidación incurriría en nulidad por prescindir del procedimiento (invocando el art. 47.1.e LPACAP).
• Añade que la liquidación tendría un contenido “tasado” y no habilitaría una revisión global de derechos previamente reconocidos en la CFO.

Parte recurrida (Abogacía del Estado).

• Defiende que la CFO no extingue el contrato: es un pago “a cuenta” de la liquidación, con derechos económicos aún en “pendencia” hasta el cierre liquidatorio, especialmente en revisión de precios.
• Subraya que la recurribilidad no depende del “pie de recurso” sino de lo que establezca la ley (la sentencia alude, como apoyo argumental, a doctrina previa de la Sala).
• Enfatiza la conexión entre CFO y liquidación prevista en TRLCAP y su Reglamento: la liquidación es el momento natural para ajustar lo que, por circunstancias justificadas, no pudo regularizarse antes.

3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

a) Hecho jurídico determinante: cambio de criterio judicial sobre índices de revisión.
La Sala parte de un dato decisivo: en la CFO se aplicó un criterio entonces vigente (índices a la fecha de aprobación técnica del proyecto), sustentado en informe de la Abogacía del Estado; pero después, sentencias firmes de la Audiencia Nacional consideraron correcto otro criterio (índices a la fecha límite de presentación de ofertas). La liquidación aplicó ese criterio jurisprudencial, modificando el “origen” temporal de los índices, sin cambiar la fórmula pactada.

b) Precedente directo: STS 1588/2021 (23/12/2021).
El Tribunal reconoce la cercanía con un asunto anterior: allí el debate era similar (si la liquidación podía aplicar criterios jurisprudenciales posteriores sin lesividad), aunque referido a certificaciones parciales. De ese precedente extrae una idea que ahora proyecta a la CFO: la certificación final pone fin, “en principio”, a obligaciones del contratista, pero no al contrato, que solo concluye con la liquidación final.

c) Marco normativo de contratación: TRLCAP y su Reglamento.
Aunque el auto citó LPACAP, la Sala construye la respuesta desde la normativa contractual aplicable al caso (TRLCAP, RDL 2/2000):

• Art. 108 TRLCAP (“pago del importe de la revisión”): regla general en certificaciones/pagos parciales, y excepcionalmente en la liquidación cuando no pudo incluirse antes.
• Art. 147.1 TRLCAP (segundo párrafo): la certificación final “será abonada… a cuenta de la liquidación del contrato”. La Sala se detiene en la expresión “a cuenta”, interpretándola como anticipo o pago provisional que se convierte en definitivo en la liquidación.
• Art. 166.9 del RD 1098/2001 (Reglamento): reproduce la misma lógica de pago “a cuenta” respecto de la CFO.

La Sala utiliza además, como criterio interpretativo auxiliar (sin aplicarla ratione temporis), la LCSP 9/2017, art. 105, por su redacción más explícita sobre la posibilidad de regularizar “desajustes” en certificación final o liquidación.

d) Consecuencia jurídica: la CFO no es definitiva en lo económico; la liquidación es el cierre regularizador.
Con ese armazón, el TS concluye que la CFO, en lo relativo a las prestaciones económicas, no tiene el carácter definitivo que le atribuye la UTE: es un pago parcial/provisional. Por tanto, la Administración no necesita acudir a la declaración de lesividad para ajustar en la liquidación lo abonado “a cuenta”. La habilitación proviene de la propia normativa contractual: la liquidación es el momento de depuración y ajuste final del saldo.

En este punto la Sala también corta un argumento formal: que la CFO incluya “pie de recurso” no convierte por sí mismo el acto en inamovible; la recurribilidad y su régimen dependen de la ley.

3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La doctrina jurisprudencial que fija la sentencia puede formularse así:

En los contratos de obras sujetos al TRLCAP, la certificación final, en lo que se refiere a las prestaciones económicas, es un acto “a cuenta” de la liquidación final; por ello, los pagos derivados de la certificación final son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación del contrato, sin necesidad de tramitar una declaración de lesividad (art. 107 LPACAP) respecto de la certificación final.

Consecuencias prácticas inmediatas (según la lógica de la sentencia):

• La CFO no blinda el criterio de revisión de precios si la normativa contractual permite ajustar el saldo en liquidación.
• La liquidación opera como mecanismo natural de cierre, pudiendo corregir “desajustes” o errores interpretativos previos, especialmente cuando deriva de un cambio de criterio jurisdiccional posterior.
• La discusión sobre lesividad (LPACAP) se desplaza: solo tendría sentido si se tratara de revisar un acto realmente definitivo y favorable, pero aquí la ley configura la CFO como provisional en lo económico.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso de casación interpuesto por la UTE y confirma, en lo sustancial, la sentencia de la Audiencia Nacional que validó la liquidación aprobada por ADIF. En costas, acuerda que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, manteniendo el pronunciamiento de instancia sobre costas.

5. Fallo

La Sala declara “no haber lugar” al recurso de casación y, en consecuencia, lo desestima, manteniendo la sentencia recurrida, sin imposición de costas de casación a ninguna de las partes.

6. Conclusiones prácticas

1. En casación, centre el debate en la naturaleza jurídica del hito contractual: si el acto invocado (p. ej., CFO) es “a cuenta”, será difícil sostener que sea un acto firme e inmodificable en lo económico, porque la liquidación se concibe como cierre regularizador.
2. La lesividad (art. 107 LPACAP) no es comodín universal: solo juega cuando se pretende revisar un acto favorable definitivo; si la legislación sectorial (TRLCAP) configura el pago como provisional, la propia norma habilita el ajuste en liquidación.
3. Argumento fuerte para Administraciones: cuando el ajuste en liquidación responde a un criterio jurisprudencial firme posterior que corrige el aplicado en certificaciones/CFO, el TS ve esa circunstancia como “excepcional” y coherente con el art. 108 TRLCAP.
4. Para contratistas, el enfoque probatorio cambia: si no prospera la vía “lesividad o nulidad”, el litigio deberá focalizarse en si el ajuste en liquidación respeta el marco contractual (fórmula, índices, fechas) y la normativa aplicable, más que en la supuesta intangibilidad de la CFO.
5. Cuidado con el “pie de recurso”: su presencia no determina por sí misma la definitividad del acto ni su régimen de revisión. La Sala enfatiza que la recurribilidad depende de la ley, no de la advertencia incluida en la resolución.
6. Estrategia casacional: si se pretende combatir una liquidación que “corrige” una CFO, será clave identificar si la corrección excede de una regularización prevista por la normativa contractual o si encubre una verdadera revisión de un acto definitivo (supuesto en el que sí podría reactivarse la discusión sobre procedimientos de revisión). En esta sentencia, el TS entiende que no se excede: se trata de ajuste propio de la liquidación.