STS núm. 1390/2022, de 28 de octubre (ECLI:ES:TS:2022:3913; Roj: STS 3913/2022)
Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la recurribilidad en vía contencioso-administrativa de determinados actos dictados por la Dirección de Competencia de la CNMC al amparo del art. 30 del Reglamento de Defensa de la Competencia (RDC): en particular, si el acuerdo de “deducción de testimonio” e incorporación de documentos de un expediente a otro es un acto de trámite cualificado (y por tanto impugnable autónomamente) o un acto instrumental no recurrible.
1. Introducción
La sentencia se inserta en un terreno procesal clásico pero de enorme impacto práctico: la delimitación entre actos de trámite y actos de trámite cualificados (art. 25 LJCA), con la consecuencia inmediata de si cabe o no un recurso contencioso “separado” antes de la resolución final. La controversia se proyecta, además, sobre procedimientos sancionadores en materia de competencia, donde la gestión de expedientes, su eventual desglose y la fase de información reservada (art. 49.2 LDC) pueden tensionar —al menos en la alegación— garantías como el derecho de defensa y el non bis in idem procesal.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y actuación administrativa. En 2016 DAMA e Ime Licensing Services, S.L. (después Unison Rights, S.L.) presentaron denuncias ante la CNMC frente a SGAE. La Dirección de Competencia (DC) tramitó inicialmente las denuncias por separado, requirió información a SGAE (2016–2017) y, posteriormente, acordó la acumulación bajo un único expediente sancionador (NUM000) por entender conexión directa, con imputación por abuso de posición dominante (arts. 2 LDC y 102 TFUE). Más tarde, la CNMC aprobó el Pliego de Concreción de Hechos (PCH).
El acuerdo controvertido (15/10/2018). Con posterioridad, la DC adoptó un acuerdo por el que, conforme al art. 30 RDC, dedujo testimonio de determinados documentos del expediente sancionador y ordenó incorporarlos a otro expediente (NUM002), concediendo trámite de alegaciones, con la finalidad de indagar si conductas no perseguidas en el expediente inicial podían constituir infracción.
Iter procesal. SGAE impugnó ese acuerdo ante la Audiencia Nacional. La Sala de instancia inadmitió el recurso por entender que se dirigía contra un acto de mero trámite no impugnable (Auto de 11/12/2019). Admitido el recurso de casación por ATS de 15/07/2021, el Tribunal Supremo resuelve en la STS 1390/2022.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso combate el Auto de inadmisión de la Audiencia Nacional, sosteniendo que el acuerdo de la DC/CNMC de 15/10/2018 no era un trámite inocuo, sino un acto de trámite cualificado recurrible por causar indefensión, perjuicio irreparable y vulnerar (anticipadamente) el non bis in idem procesal.
3.2 Cuestión de interés casacional
El ATS de admisión fijó como cuestión: determinar si el acto por el que, en virtud del art. 30 RDC, la Dirección de Competencia acuerda la incorporación a un expediente de información obrante en otro puede considerarse “acto de trámite cualificado” a efectos de su recurribilidad, conforme a los arts. 25.2 LJCA y 47 LDC.
3.3 Planteamiento de las partes
SGAE (recurrente). Articula su tesis sobre tres ejes: (i) el acuerdo “trocea” el expediente y supone, en la práctica, una “vuelta a empezar” de la investigación con base en documentos ya disponibles; (ii) ello afectaría a su derecho de defensa —al alterar el marco fáctico sobre el que diseñó su estrategia— y podría eludir plazos (dilaciones indebidas/caducidad, según su argumentación); y (iii) abriría un segundo frente investigador paralelo, con coste económico y riesgo de non bis in idem en su vertiente procesal, por lo que existiría perjuicio irreparable.
Abogado del Estado (y parte recurrida). Defiende que el acuerdo es puramente instrumental, adoptado en el marco de una información reservada (art. 49.2 LDC), sin incoación sancionadora. Por tanto, no decide el fondo ni impide continuar, y las eventuales vulneraciones —incluida la triple identidad del non bis in idem— solo podrían apreciarse cuando se concreten hechos e imputación (PCH), no en el momento de “trasladar” documentos.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala parte de la regla general: los actos de trámite no son impugnables separadamente, salvo que produzcan alguno de los efectos del art. 25 LJCA (decidir el fondo directa/indirectamente, imposibilitar continuar, indefensión o perjuicio irreparable). Reitera, con apoyo en su propia jurisprudencia (por ejemplo, STS 4/06/2020), que la cualificación no admite respuestas automáticas y exige un examen casuístico atendiendo a objeto y alcance del acto.
Aplicando ese canon, concluye que la deducción de testimonio e incorporación documental:
- no decide el fondo, ni siquiera indirectamente;
- no finaliza ningún procedimiento ni “abre” por sí misma un procedimiento sancionador nuevo;
- se integra en una actividad previa e instrumental orientada a valorar si procede incoar expediente (art. 49.2 LDC);
- y no predetermina los hechos imputados ni la subsunción jurídica, que se formalizarán —en su caso— en el PCH, momento en que podrán desplegarse plenamente las garantías de defensa.
En coherencia con lo anterior, la Sala rechaza que, en este estadio, pueda hablarse de non bis in idem procesal: la triple identidad (sujeto, hechos e interés jurídico/fundamento) solo es comprobable cuando se conozca el objeto del segundo procedimiento; el mero traslado de documentos no permite afirmar identidad de hechos perseguidos ni de infracción imputada. También niega que el “coste de defensa” por investigaciones paralelas constituya, por sí, perjuicio irreparable habilitante de impugnación autónoma.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina queda formulada en dos planos: (i) criterio general: la cualificación de un acto de trámite requiere valoración caso por caso atendiendo a si puede producir los efectos del art. 25 LJCA y 112.1 LPAC; (ii) aplicación al supuesto: el acuerdo de la DC/CNMC que deduce testimonio e incorpora documentos de un expediente a otro para indagar posibles infracciones es un acto de trámite instrumental que no reúne las exigencias del art. 25.2 LJCA para ser “trámite cualificado” y, por tanto, no es impugnable autónomamente.
Consecuencias prácticas (derivadas de la ratio de la sentencia):
- La impugnación autónoma se desplaza, como regla, a cuando exista acto resolutorio o, en su caso, a hitos que concreten imputación (p. ej., PCH), no al mero traslado de documentación.
- La alegación de non bis in idem procesal exige base fáctica y jurídica concreta: sin hechos fijados e infracción imputada, es prematura.
- La existencia de actuaciones paralelas o el mayor coste defensivo no se erige, sin más, en “perjuicio irreparable” habilitante del art. 25 LJCA.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la corrección del Auto de inadmisión: el acuerdo impugnado es un trámite instrumental no cualificado, por lo que el recurso contencioso interpuesto en instancia era inadmisible.
5. Fallo
Sin transcribirlo extensamente, el fallo declara: (i) la desestimación del recurso de casación de SGAE contra el Auto de la Audiencia Nacional de 11/12/2019; y (ii) que no hay condena expresa en costas en casación, manteniéndose el criterio de costas de la instancia.
6. Conclusiones prácticas
- En casación sobre inadmisiones por acto de trámite, la clave es demostrar —con apoyo en el expediente— que el acto decide el fondo o cierra el procedimiento, o causa una indefensión material real; la Sala insiste en que el análisis es casuístico, pero aquí niega esos efectos.
- Si el acto se enmarca en información reservada o fase previa, será difícil sostener su cualificación: el TS enfatiza su carácter subordinado e instrumental y la ausencia de imputación formal.
- La invocación del non bis in idem procesal requiere que el segundo procedimiento permita verificar la triple identidad; antes del PCH (o equivalente) la alegación puede tacharse de “prematura”.
- Argumentos de “perjuicio irreparable” basados en costes de defensa o en la mera coexistencia de expedientes paralelos no bastan, según esta sentencia, para abrir la vía impugnatoria autónoma.
- Para una estrategia eficaz, conviene reservar las objeciones sustantivas (incluida la eventual identidad de hechos e infracción) para el momento en que el órgano instructor fije hechos y calificación, y no para actos de gestión documental.