STS 5157/2004, de 14 de julio de 2004

STS 5157/2004, de 14 de julio de 2004 (ECLI:ES:TS:2004:5157)

Criterio fijado por el Tribunal Supremo al resolver un recurso de casación contencioso-administrativo en materia de contratación pública (concurso restringido de consultoría y asistencia) y, en particular, sobre la desviación de poder y los requisitos formales de los motivos de casación.

1. Introducción

La sentencia se dicta en un litigio de contratación administrativa en el que un licitador impugna la adjudicación de un concurso para la redacción del proyecto de ejecución de un centro público (Centro Regional de Transfusión de la Comunidad de Madrid).

El interés “casacional” del asunto (en la lógica del recurso de casación entonces vigente) se concentra en dos planos: (i) cómo deben articularse correctamente los motivos (encaje en el art. 88 LJCA de la época y presupuestos formales como la protesta), y (ii) qué estándar probatorio y de enjuiciamiento corresponde a la desviación de poder, especialmente cuando el tribunal de instancia exige una prueba “rigurosa” de la intención desviada.

2. Antecedentes de Hecho

2.1. Contexto y actos impugnados. Don Santiago interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 4 de septiembre de 1997 por la que se adjudica el concurso a Doña Gema, así como contra resoluciones administrativas posteriores (denegación de suspensión cautelar y desestimación del recurso ordinario).

2.2. Iter procesal. El TSJ de Madrid (Sección Novena) desestima el recurso contencioso-administrativo (sentencia de 28 de diciembre de 2001) y confirma la adjudicación, sin imposición de costas.

2.3. Casación. El recurrente prepara e interpone recurso de casación (recurso núm. 1933/2002). El Tribunal Supremo admite el recurso y la Comunidad de Madrid formula oposición solicitando su desestimación.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1. Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Madrid que confirmó la adjudicación del concurso y, en casación, se pretende su casación y anulación, para que se estime el recurso contencioso-administrativo originario. El Supremo termina casando la sentencia de instancia por uno de los motivos y, además, asume el deber de resolver el fondo en los términos en que fue planteado en la instancia (referencia al art. 95.2.d LJCA entonces vigente).

3.2. Cuestión de interés casacional

Esta sentencia es anterior al modelo actual de admisión por “interés casacional objetivo” (no consta un “auto de admisión” con formulación en esos términos en el extracto facilitado).

Con todo, la cuestión jurídica nuclear que vertebra la estimación del recurso puede formularse así:

• Si la desviación de poder exige una prueba pormenorizada y rigurosa de la intención desviada, o si puede apreciarse mediante inferencias racionales a partir de hechos acreditados, sin necesidad de acreditar “certeza absoluta” sobre la finalidad perseguida.

De forma complementaria, el Tribunal también fija criterios sobre:

• el requisito de protesta o reclamación oportuna para invocar indefensión por falta de práctica de prueba en casación (art. 88.1.c y 88.2 LJCA entonces vigente); y
• el correcto encaje del motivo relativo a la carga de la prueba (norma sustantiva) en el cauce casacional adecuado.

3.3. Planteamiento de las partes

El recurrente sostiene, en síntesis:

1. que hubo quebrantamiento de garantías procesales por falta de práctica de una prueba (pericial/testifical) que le habría causado indefensión;
2. que se infringió la regla de la carga de la prueba del entonces art. 1.214 CC (hoy art. 217 LEC), denunciándolo como motivo procesal;
3. que concurre desviación de poder en la adjudicación;
   y, ya en el plano del fondo del litigio de contratación, que la adjudicataria no acreditó adecuadamente solvencia técnica, que se vulneraron criterios del pliego y deberes de motivación y objetividad en la valoración, entre otros reproches.

La Comunidad de Madrid, como parte recurrida, interesa la desestimación íntegra del recurso de casación.

3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

(i) Sobre la indefensión por falta de prueba (motivo art. 88.1.c LJCA).
La Sala razona que, para prosperar un motivo por quebrantamiento de garantías procesales por falta de práctica de prueba, es “formalmente obligado” haber reclamado en el momento oportuno la subsanación (art. 88.2 LJCA de la época). Al faltar ese presupuesto, el Tribunal ni siquiera entra a valorar si existió indefensión material. En el caso, destaca que la diligencia fue “explícitamente inadmitida”, lo que hacía exigible la reacción procesal del interesado (protesta/impugnación) para conservar el motivo casacional. Resultado: desestimación del primer motivo.

(ii) Sobre la infracción del art. 1.214 CC / 217 LEC (carga de la prueba).
El Supremo rechaza el segundo motivo por dos razones: la principal es de técnica casacional. Afirma que la regla de carga de la prueba es sustantiva, no una regla “sobre recibimiento y práctica de la prueba”, y por tanto su infracción debe articularse por el cauce correspondiente a infracción de normas sustantivas (apartado d del art. 88.1), no por el apartado c invocado. Además, examina el razonamiento de la instancia y concluye que no se aprecia una indebida inversión de la carga probatoria: la sentencia recurrida estaría valorando pruebas aportadas, no imputando al actor una carga improcedente. Resultado: desestimación del segundo motivo.

(iii) Sobre la desviación de poder (motivo art. 88.1.d LJCA).
Aquí se concentra la estimación del recurso. La Sala recuerda su doctrina: la desviación de poder requiere acreditación suficiente de que la potestad se ejercitó para fines distintos a los fijados por el ordenamiento, pero esa acreditación puede resultar de hechos probados y de inferencias racionales conforme a las reglas del “humano raciocinio”, sin basarse en meras conjeturas y sin exigir prueba “rigurosa” de las intenciones internas.

Sobre esa base, el Tribunal censura el razonamiento del TSJ: frente a una exposición detallada de hechos, la instancia se limitó a desestimar por no existir una prueba pormenorizada y rigurosa de la intencionalidad desviada; y la Sala considera que ese estándar no se compadece con su jurisprudencia, por lo que acoge el motivo tercero, casa y anula la sentencia recurrida.

(iv) Entrada a resolver el fondo (contratación).
Casada la sentencia, el Supremo entra al fondo. Analiza la acreditación de solvencia técnica (arts. 15, 19 y 22 Ley 13/1995) y concluye que no procede anular por falta de solvencia: no aprecia omisión formal de la documentación exigida, sino críticas sobre calidad/valoración.

En cambio, en la valoración y motivación de la adjudicación (arts. 75.3, 87 y 89.2 Ley 13/1995), enfatiza que, aunque exista un margen de apreciación, la Administración debe atenerse a criterios objetivos prefijados en los pliegos y motivar de modo convincente si se impugnan razonadamente las puntuaciones. Con base en el expediente y en hechos relevantes (inexactitudes y carencias en el currículum de la adjudicataria; ausencia de explicación suficiente de anomalías; asignación de máximas puntuaciones sin adecuada justificación), la Sala aprecia una desviación respecto de los criterios del pliego y concluye que la propuesta del actor debía considerarse más ventajosa.

3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina (formulación “citable”):
La desviación de poder no exige una prueba pormenorizada y rigurosa de la intención interna de la Administración; puede apreciarse cuando, a partir de hechos acreditados, la aplicación de reglas racionales de inferencia permite deducir la distorsión teleológica, sin basarse en meras conjeturas y sin requerir certeza absoluta.

Consecuencias prácticas (2–4):

• En casación, si se denuncia desviación de poder, es clave construir un relato fáctico acreditado que permita al tribunal extraer inferencias racionales, en vez de pretender probar “intenciones” administrativas de modo directo.
• Los motivos casacionales deben encajar correctamente: la infracción de la regla de carga de la prueba (art. 217 LEC) es de naturaleza sustantiva, y su mala canalización puede determinar la desestimación.
• Cuando se invoca indefensión por falta de práctica de prueba, es imprescindible dejar constancia de la protesta/reclamación oportuna; sin ese presupuesto formal, el motivo decae.
• En contratación por concurso, la discrecionalidad valorativa está juridificada por los pliegos: apartarse de criterios objetivos o no motivar adecuadamente puntuaciones impugnadas puede conducir a la anulación.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación por el tercer motivo (desviación de poder), casa y anula la sentencia del TSJ de Madrid y, al resolver el fondo, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo: anula la adjudicación a Doña Gema y reconoce el derecho de Don Santiago a que su oferta sea considerada la más ventajosa y, por tanto, a la realización del proyecto en las condiciones del concurso.

5. Fallo

Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara: (i) la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia de instancia; y (ii) la estimación parcial del contencioso, anulando el acto de adjudicación y reconociendo el derecho del recurrente a la adjudicación del proyecto. No se imponen costas ni en la instancia ni en casación.

6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)

1. Protesta y preservación del motivo: si la prueba se inadmite o no se practica, hay que reaccionar procesalmente en el “momento oportuno”; de lo contrario, el motivo por indefensión (88.1.c) queda inhabilitado por el requisito del art. 88.2 LJCA entonces vigente.
2. Técnica de subsunción: antes de interponer casación, auditar que cada infracción se articula por el apartado correcto del precepto rector de motivos (aquí, la Sala rechaza canalizar la carga de la prueba como infracción procesal).
3. Desviación de poder: prueba por indicios racionales: la sentencia es útil para combatir enfoques de instancia que exigen una “prueba imposible” de la intención administrativa; basta un haz de hechos acreditados que permita una inferencia racional consistente.
4. Contratación: pliegos como lex contractus: incluso admitiendo discrecionalidad técnica en la valoración, la Administración debe razonar y ajustarse a los criterios objetivos; la falta de motivación en puntuaciones anómalas (currículum/plan de etapas) fue decisiva para anular.
5. Efecto útil del recurso: una vez casada la sentencia, el Supremo asume el deber de resolver el fondo, lo que refuerza la importancia de que el recurrente haya delimitado con precisión sus pretensiones y el material fáctico relevante desde la instancia.