Resolución TACRC nº 794/2024, de 20 de junio de 2024
Criterio fijado por el TACRC cuando el órgano de contratación puntúa el precio apartándose del PCAP en un contrato a precios unitarios (DA 33ª LCSP): si el pliego exige desglosar varios precios unitarios, no cabe valorar solo algunos “por ser los más frecuentes”.
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales resuelve el recurso especial interpuesto contra la adjudicación de un contrato de servicios para la elaboración de informes de pruebas de diagnóstico por imagen del Área de Salud de Menorca, promovido por el Servicio de Salud de las Illes Balears.
1. Introducción
La Resolución nº 794/2024 es relevante por dos razones prácticas muy habituales en contratación de servicios sanitarios (y, en general, en contratos “a demanda”): (i) el uso de modelos de oferta con múltiples precios unitarios y (ii) la tentación de valorar “de facto” el precio usando solo el componente principal del consumo real. El TACRC estima el recurso y anula la adjudicación, ordenando retroacción para revalorar el criterio automático del precio conforme al pliego.
2. Antecedentes de Hecho
Contrato y licitación. Se licita un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, con valor estimado 440.640,00 €, procedimiento abierto, sin lotes. El PCAP configura una adjudicación con 80 puntos precio y 20 puntos por un criterio técnico (software para envío de informes) evaluable por juicio de valor.
Estructura del precio en el PCAP. El pliego fija un presupuesto máximo con precios unitarios máximos por tipo de informe (TAC/RMN rutinario, TAC/RMN urgente diurno, TAC/RMN urgente nocturno/festivo), y el modelo de proposición económica obliga a consignar seis precios unitarios, además del “precio contrato” total.
Evaluación y adjudicación. En la mesa, las ofertas técnicas reciben 20 puntos las tres licitadoras. En el sobre económico, una licitadora presenta dos precios distintos para pruebas rutinarias (TAC y RMN); la Mesa indica que, para puntuar, toma “el más económico” por ser más favorable. Se adjudica a la oferta con mejor puntuación total; el acuerdo se publica el 25/04/2024.
Recurso. La recurrente impugna la adjudicación solicitando su anulación y retroacción: denuncia que, pese a que el PCAP exigía seis precios unitarios, solo se habrían valorado dos (TAC y RMN rutinarios), vulnerando pliegos y principios de igualdad y transparencia.
Informe del órgano de contratación. Reconoce que la valoración consideró solo los precios rutinarios y lo justifica en que esos informes representan aproximadamente el 99% del volumen; añade que, incluso ponderando urgentes según consumos reales de 2023, el resultado sería igualmente favorable al adjudicatario.
3. Fundamentos jurídicos
3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación
Competencia. El TACRC se declara competente por el art. 46.2 LCSP y el convenio de atribución competencial con Illes Balears.
Acto recurrible. Se recurre un acuerdo de adjudicación, acto susceptible de recurso especial (art. 44.2.c LCSP), y el contrato de servicios supera el umbral de 100.000 € (art. 44.1.a LCSP).
Plazo. El Tribunal considera presentado el recurso dentro de plazo: desde la publicación (25/04/2024) hasta la interposición (16/05/2024) no transcurren 15 días hábiles.
Legitimación. Aunque la recurrente quedó tercera, el TACRC admite legitimación porque, si prospera su tesis (incorrecta ponderación del criterio económico), podría resultar adjudicataria en una licitación con tres concurrentes.
3.2 Asunto objeto del recurso: valoración del precio apartándose del PCAP en un contrato a precios unitarios
Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna la valoración del criterio automático del precio (80 puntos) por no seguir el PCAP: el pliego exigía ofertar seis precios unitarios y, según la recurrente, la Mesa habría puntuado tomando únicamente dos precios (los rutinarios), pidiendo la anulación de la adjudicación y la retroacción para revalorar conforme a pliegos.
Ratio decidendi: lex contractus y transparencia. El Tribunal parte de una premisa clásica: los pliegos son vinculantes (lex contractus) para licitadores y poder adjudicador. Conecta esta idea con el principio de transparencia y con el art. 145.5 LCSP: los criterios y fórmulas deben estar en pliegos y permitir evaluar en competencia efectiva; por tanto, no pueden usarse criterios o fórmulas distintas a las previstas.
Naturaleza del contrato y consecuencias sobre el precio. El TACRC encuadra el contrato como prestación sucesiva “en función de necesidades” de la Administración, bajo la Disposición Adicional 33ª LCSP, con presupuesto máximo y determinación del precio por precios unitarios (art. 102 LCSP). Esta caracterización no es ornamental: si el precio se articula por categorías de prestación y el pliego exige precios unitarios por cada una, la comparación competitiva debe respetar esa estructura.
El dato decisivo: el pliego no distingue, luego el evaluador no puede distinguir. El Tribunal constata que:
- el criterio económico se define por referencia al “importe del precio unitario por informe”, y
- el modelo de oferta económica obligaba a desglosar el precio unitario por cada tipo de informe.
A partir de ahí, rechaza la “reconstrucción” ex post del órgano de contratación (ponderar por consumos históricos o fijarse en que lo rutinario es el 99%). Aunque sea cierto que dos categorías concentran la demanda, el TACRC afirma, en esencia, que si el PCAP no previó que la valoración se hiciera solo con algunas categorías, no es lícito que el aplicador lo haga por su cuenta. Valorar solo dos de seis precios unitarios se aparta del pliego, abre una zona de discrecionalidad no prevista (seleccionar qué componentes cuentan) y compromete igualdad: hay que comprobar que todas las proposiciones se ajustan a todos los requerimientos (y evitar incoherencias entre importes globales y unitarios).
Calificación jurídica del vicio y consecuencia. El Tribunal concluye que la actuación del órgano de contratación “no encuentra acomodo en los pliegos”, generando una actuación arbitraria que obliga a revisar el acto. En aplicación del art. 40 LCSP y del régimen de anulabilidad procedimental (Ley 39/2015), anula la adjudicación y ordena retroacción al momento de valorar el criterio automático para que se rehaga “conforme a los pliegos”.
Por último señalar que en materia análoga de precios unitarios y necesidad de atenerse a lo que el PCAP define como parámetro económico, resulta útil la Resolución TACRC 50/2025 (Recurso 1563/2024), donde se discute el modo correcto de aplicar el criterio precio cuando el pliego exige operar sobre todos los precios unitarios y no sobre uno solo.
3.3 Multa por temeridad o mala fe
En el acuerdo final no consta imposición de multa por temeridad o mala fe (art. 58 LCSP). El órgano de contratación niega “dolo o malicia” en su informe, pero el Tribunal se limita a estimar y ordenar retroacción, sin sanción.
4. Resolución del recurso (estimación y efectos)
El TACRC estima el recurso, anula la adjudicación y ordena que el órgano de contratación proceda con el alcance señalado: retroacción al momento de valoración del criterio económico evaluable mediante fórmula y nueva valoración conforme al PCAP. Levanta la suspensión automática del procedimiento (art. 57.3 LCSP).
5. Conclusiones prácticas
- Si el PCAP pide varios precios unitarios, la valoración no puede “simplificarse” tomando solo los más frecuentes, salvo previsión expresa. La frecuencia de consumo real no autoriza a reescribir el criterio de adjudicación.
- DA 33ª LCSP no es solo técnica presupuestaria: refuerza la lógica de que, en contratos a demanda, el presupuesto máximo y los precios unitarios forman parte del “diseño competitivo” y condicionan la evaluación.
- La corrección ex post (“aunque lo hubiéramos ponderado así, ganaba igual”) no salva el vicio: el control del TACRC es de adecuación del acto a pliegos y principios, no de especulación sobre el resultado.
- Atención a los modelos de oferta: si el pliego incorpora una tabla con varios ítems, el órgano debe definir (antes) cómo convierte esa tabla en una puntuación (media, ponderación, cesta, etc.). Si no lo define, el riesgo de estimación del recurso es alto.
- Remedio típico: cuando el defecto está en la evaluación del criterio automático, el TACRC suele optar por anular y retrotraer (no adjudica “a otro”), preservando la competencia y el margen técnico dentro del marco del PCAP.