Resolución TACRC nº 1671/2023, de 28 de diciembre

Resolución TACRC nº 1671/2023, de 28 de diciembre

Criterio del TACRC sobre cómo debe justificarse el presupuesto base de licitación (PBL) y el valor estimado cuando el objeto del contrato incorpora prestaciones accesorias (p. ej., lavandería y jardinería) y cómo se deben tratar los incrementos retributivos en contratos plurianuales.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales resuelve dos recursos especiales, acumulados, interpuestos contra los pliegos de un contrato de servicios convocado por la Gerencia de Atención Primaria de Toledo para la prestación de limpieza, lavandería, transporte de residuos sanitarios y otros servicios auxiliares (incluida la prevención de legionela y actuaciones de desratización y desinsectación), estructurado en dos lotes, siendo controvertido el Lote 1 (limpieza y lavandería).

1. Introducción

La Resolución 1671/2023 es relevante porque estima parcialmente el recurso especial y ordena anular y retrotraer la licitación al apreciar una insuficiente justificación del PBL/valor estimado en un contrato de servicios intensivo en mano de obra, donde el órgano de contratación había “absorbido” el coste de determinadas prestaciones incluidas en el objeto contractual dentro de la partida de gastos generales. El pronunciamiento es útil para abogados y consultores porque delimita (i) el margen de discrecionalidad técnica del órgano de contratación y (ii) el estándar mínimo de motivación y coherencia económica exigible cuando se licita a precios que deben permitir la viabilidad del contrato sin desnaturalizar la competencia.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación y magnitudes principales. Se convoca procedimiento abierto con valor estimado elevado y duración de 48 meses (con posibilidad de prórroga). El contrato se divide en dos lotes; el debate se centra en el Lote 1.
2. Estructura del PBL del Lote 1. El pliego desglosa el PBL asignando una parte principal al coste salarial y, además, porcentajes para gastos materiales, gastos generales y beneficio industrial. Asimismo, se incorpora información de subrogación (art. 130 LCSP) con identificación del convenio aplicable y una memoria económica de cálculo.
3. Alegaciones de la recurrente. En síntesis, la recurrente sostiene que el PBL del Lote 1 es insuficiente y vulnera los arts. 100.2, 102.3 y/o 201 LCSP por infravalorar costes reales. Las críticas se articulan en dos ejes:
   • Costes omitidos o mal tratados: se denuncia que prestaciones como lavandería y mantenimiento de zonas ajardinadas (descritas en el PPT) no tienen partida específica y “se llevan” a gastos generales/beneficio industrial.
   • Incrementos retributivos: se reprocha que el cálculo contemple subidas para determinados ejercicios (según el V AENC y el convenio de referencia) pero no para anualidades posteriores del horizonte temporal del contrato (2026–2028), además de cuestionar otros conceptos salariales (trienios, pluses, etc.).
4. Posición del órgano de contratación. En sus informes, el órgano defiende la corrección del cálculo y, respecto de lavandería/jardinería, afirma de forma escueta que esos costes se incluyen en gastos generales (3%), añadiendo en jardinería consideraciones sobre que ciertas tareas podrían ser asumidas por personal de limpieza y que parte se subcontrata, sin concretar un análisis económico completo.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

El TACRC afirma su competencia (por convenio de atribución con Castilla-La Mancha y arts. 46.2 LCSP y 11 RPERMC), acuerda la acumulación de recursos por identidad objetiva y causa de pedir, y constata que el acto recurrido (pliegos) es impugnable ex art. 44.2.a) LCSP y que el valor estimado supera los umbrales del art. 44.1 LCSP. Declara la interposición en plazo (15 días hábiles, art. 50.1 LCSP) y reconoce la legitimación de asociaciones sectoriales para defender intereses colectivos de potenciales licitadores (art. 48 LCSP y art. 24 RPERMC), conectando objeto del contrato con el ámbito de actividad representado.

3.2 Asuntos objeto del recurso

3.2.1 Inclusión del coste de lavandería y jardinería en el PBL: ¿pueden “absorberse” como gastos generales?

Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna la determinación del PBL/valor estimado del Lote 1 por no identificar una partida específica para dos prestaciones del PPT (lavandería y mantenimiento de zonas ajardinadas) y por pretender “cubrirlas” con el 3% de gastos generales, lo que —según la recurrente— hace el contrato económicamente inviable. Se solicita la corrección del PBL con incorporación real de dichos costes.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El TACRC parte de los arts. 100.2, 101 y 102.3 LCSP: el PBL ha de ser adecuado a mercado y estar debidamente desglosado; el valor estimado debe referirse al momento del anuncio; y el precio debe permitir el efectivo cumplimiento atendiendo al mercado y, en servicios con predominio de costes laborales, a los convenios aplicables. A ello suma la doctrina sobre discrecionalidad técnica: el órgano de contratación tiene margen para fijar el precio, pero no queda inmune al control cuando hay error, arbitrariedad o falta de motivación suficiente.

Aplicando ese canon, el Tribunal constata un dato crucial: las prestaciones existen en el objeto (se describen en el PPT) y, sin embargo, no aparecen reflejadas en ninguna partida específica del PBL. A partir de ahí, la clave no es exigir un modelo único de desglose, sino exigir una justificación mínimamente convincente de por qué el coste de dos servicios definidos y exigibles se trataría como “gasto general”.

El TACRC considera insuficientes las explicaciones del órgano de contratación: (i) invocar sin más que “siempre se ha incluido en gastos generales” no prueba que sea correcto; (ii) sugerir que ciertas tareas de jardinería las haga personal de limpieza, y reconocer subcontratación parcial, exige un soporte económico y organizativo que no se aporta; y (iii) pesa especialmente que, según los cálculos aportados por una de las asociaciones —que el órgano no rebate en lo sustancial—, el impacto económico de esas prestaciones podría ser muy superior al 3% de gastos generales.

Resultado. El motivo se estima: se anulan los pliegos en lo relativo a PBL y valor estimado y se ordena la retroacción al momento anterior a su aprobación para recalcular y motivar correctamente.

Por último señalar que la RTACRC 418/2025 cita expresamente la presente RTACRC 1671/2023 al sintetizar la doctrina sobre arts. 100.2, 101 y 102.3 LCSP y la carga de alegar y probar el error en el presupuesto, lo que confirma su uso como “resolución-puente” en litigios sobre estructura y justificación del PBL. Asimismo, esa misma 418/2025 aborda, en un contexto distinto, la exigencia de que el desglose y la documentación económica reflejen de manera verificable las prestaciones que inciden en el precio, reforzando el enfoque de “coherencia entre objeto y presupuesto”.

3.2.2 Incrementos retributivos en contratos plurianuales: ¿deben presupuestarse subidas futuras hipotéticas?

Qué se impugna y qué se pretende. La recurrente sostiene que el PBL es incorrecto porque solo contempla incrementos salariales para 2023–2025 (según el V AENC y el convenio de referencia entonces aplicable), omitiendo previsiones para 2026–2028. Además, se invocan eventuales acuerdos “inminentes” o “preacordados” de actualización salarial.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El Tribunal fija dos ideas operativas:

1. Momento de referencia: conforme al art. 101.7 LCSP, la estimación (y, por conexión, el armazón económico de la licitación) debe referirse al momento del anuncio/inicio del procedimiento. Por tanto, si el órgano de contratación calculó costes conforme al convenio aplicable y a los acuerdos vigentes en la fecha de licitación, el hecho de que después se alcancen otros acuerdos no debe “reabrir” por sí solo el PBL de esa licitación.
2. Negociación colectiva futura ≠ revisión del PBL por hipótesis: el TACRC recuerda su doctrina de que los incrementos salariales derivados de negociación colectiva durante la ejecución no implican, por sí, revisión de precios, y que para presupuestar anualidades futuras procede considerar los incrementos pactados y vigentes en el momento de licitar, no incrementos hipotéticos superiores sin respaldo normativo/convencional vigente.

Con ello, el Tribunal no estima este motivo como tal (la regla general avala el enfoque temporal del órgano), pero introduce un matiz práctico relevante: como la licitación debe retrotraerse por el primer motivo, el nuevo pliego deberá recalcularse conforme al marco normativo y convencional vigente al aprobar y publicar la nueva licitación. Y, de hecho, el TACRC señala que se había publicado un nuevo convenio provincial con incrementos específicos, que deberán tomarse en consideración en la nueva tramitación.

Por último señalar que la RTACRC 937/2023 se invoca como apoyo de la tesis de que la negociación colectiva futura no determina automáticamente revisión del precio durante la ejecución, y la 1671/2023 la proyecta al terreno de la construcción del PBL en licitaciones plurianuales. Además, la 418/2025 vuelve a citar la presente RTSCRC 1671/2023 como compendio doctrinal sobre el marco de los arts. 100–102 LCSP, lo que refuerza la estabilidad del criterio.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal declara expresamente que no aprecia mala fe ni temeridad en la interposición del recurso, por lo que no impone multa (art. 58 LCSP). La estimación parcial y la necesidad de corrección del PBL hacen coherente esa conclusión.

4. Resolución del recurso (efectos)

El TACRC estima parcialmente ambos recursos: anula los pliegos en lo relativo a la determinación del PBL y valor estimado del Lote 1 y ordena la retroacción para su correcta fijación y motivación. Asimismo, acuerda levantar la suspensión del procedimiento y reitera la ausencia de multa.

5. Conclusiones prácticas

1. Coherencia objeto-presupuesto: si el PPT incorpora prestaciones identificables (lavandería, jardinería, etc.), el PBL debe reflejar su coste de forma explicable y verificable; no basta una imputación genérica a “gastos generales” sin motivación.
2. Discrecionalidad técnica sí, pero con estándar mínimo: el órgano de contratación conserva margen para estimar precios, pero debe sostenerlos con una memoria económica sólida, especialmente cuando se cuestiona la viabilidad.
3. Temporalidad del cálculo salarial: el PBL se construye con el marco vigente al licitar; acuerdos futuros o “preacuerdos” no acreditados no obligan a presupuestar hipótesis. Ahora bien, si se retrotrae y se relanza la licitación, el nuevo PBL deberá adaptarse al convenio vigente en ese momento.
4. Estrategia de recurso: es determinante aportar cálculos y referencias económicas mínimamente contrastables; aquí, el peso del motivo estimado se apoya en la ausencia de rebatimiento sustantivo del órgano de contratación respecto del impacto de costes omitidos.