STS núm. 1254/2021, de 22 de octubre (ECLI:ES:TS:2021:3997)
Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre si el acta de recepción de obras puede ser declarada nula de pleno derecho mediante revisión de oficio, en el marco de un recurso de casación contencioso-administrativo.
1. Introducción
La sentencia aborda una cuestión de contratación pública con relevancia práctica inmediata: la naturaleza y control de los actos dictados en la fase de ejecución de un contrato de obras, y su posible depuración por la vía excepcional de la revisión de oficio. El debate no es menor: la recepción de obras proyecta efectos nucleares (extinción del contrato, inicio de garantía, liquidación), por lo que admitir —o negar— su revisión de oficio condiciona la seguridad jurídica de contratistas y Administraciones.
La casación cobra aquí sentido por su función nomofiláctica: delimitar si la regulación específica de revisión en contratación (art. 34 Ley 30/2007) restringe la revisión de oficio solo a actos preparatorios/adjudicación o, por el contrario, no excluye la revisión de oficio de otros actos firmes del expediente contractual, como la recepción.
2. Antecedentes de Hecho
a) Contexto fáctico-administrativo. La controversia se origina en el Ayuntamiento de Candelaria (Tenerife) y en el contrato de obra del Centro Tecnológico de Candelaria (CTCAN). Se formalizó un acta de recepción de obra de 16 de julio de 2014 (y un anexo), cuya validez se cuestiona posteriormente. Consta además otra acta de 14 de octubre de 2015 que aludiría a una recepción anterior “bajo condición suspensiva” y a la emisión posterior tras subsanar reservas técnicas (dato relevante para el motivo de nulidad apreciado).
b) Iter procesal.
El Ayuntamiento dictó el Decreto 2238/2017, de 2 de agosto, en expediente de revisión de oficio (EXP 193/2017 CA), declarando la nulidad de pleno derecho del acta de recepción de 16/07/2014 y su anexo.
La mercantil COBRA Instalaciones y Servicios, S.A. impugnó dicho decreto ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santa Cruz de Tenerife, que desestimó el recurso (sentencia de 19/06/2018, según recoge la sentencia de casación).
En apelación (122/2018), el TSJ de Canarias (Sección Primera) dictó sentencia de 3/12/2019 desestimatoria, con costas en la alzada (límite 600 €). La Sala canaria sostuvo que el acta de recepción es acto administrativo impugnable y puede ser objeto de revisión de oficio si concurre causa de nulidad del art. 62.1 LRJPAC; apreció, en particular, la causa del art. 62.1.e) (prescindencia total del procedimiento) y también del art. 62.1.f) (adquisición de derechos sin requisitos esenciales).
La mercantil preparó y formalizó recurso de casación (2130/2020), admitido por ATS con identificación expresa de la cuestión de interés casacional.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Canarias de 3/12/2019 que confirmó la validez del decreto municipal de revisión de oficio. La pretensión casacional de la recurrente se orienta a que el Tribunal Supremo declare que las actas de recepción de obras no son susceptibles de nulidad de pleno derecho vía revisión de oficio, y, en consecuencia, case la sentencia y deje sin efecto el decreto municipal que anuló el acta de recepción.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión precisó como cuestión de interés casacional objetivo: “si el acta de recepción de obras es susceptible de declararse nula de pleno derecho a través del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos”; e identificó como normas a interpretar los arts. 31, 32, 34 y 35 de la Ley 30/2007, hoy correlativos en la Ley 9/2017 (además de la normativa general de revisión de oficio).
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente (COBRA) sostiene, en síntesis:
Que el art. 34 Ley 30/2007 limita la revisión de oficio en contratación pública a actos preparatorios y actos de adjudicación (provisional/definitiva), no a actos de ejecución como la recepción.
Que la sentencia de instancia aplica indebidamente y de forma expansiva las causas de nulidad de pleno derecho (art. 62.1.e y f LRJPAC), olvidando su interpretación restrictiva.
Que el uso de la revisión de oficio vulnera los límites del art. 106 LRJPAC (equidad, buena fe, confianza legítima) y el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.
La parte recurrida (Administración) —en los términos que se reflejan en la sentencia— defiende la idoneidad de la revisión de oficio y la naturaleza impugnable del acto de recepción, en línea con el criterio asumido por las instancias previas y el dictamen del órgano consultivo autonómico (Consejo Consultivo de Canarias). No consta en el extracto facilitado un desarrollo autónomo de su escrito, pero sí el encuadre de la controversia y la validación del proceder municipal por las sentencias previas.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala centra la ratio decidendi en el encaje entre: (i) la revisión de oficio general (art. 102 LRJPAC) y (ii) la previsión específica de revisión en contratación (art. 34 Ley 30/2007). La clave interpretativa es negativa: el art. 34 no opera como cláusula de exclusión de la revisión de oficio para otros actos del expediente contractual distintos de los preparatorios/adjudicación.
La Sala razona que el procedimiento de revisión de oficio “es aplicable plenamente” para declarar la nulidad de actos firmes adoptados no solo en preparación y adjudicación, sino también en ejecución, cuando concurran las causas tasadas del art. 62.1 LRJPAC. Y rechaza como “no convincente” la tesis restrictiva de la mercantil, apoyándose en la indivisibilidad jurídica del contrato de obra como contrato de resultado y en que los actos de cumplimiento —como la recepción— “generan derechos para el contratista”, por lo que pueden ser revisados si están viciados de nulidad radical.
En coherencia con ello, el Tribunal Supremo confirma también la apreciación de las causas de nulidad en el caso concreto: considera justificada la nulidad por prescindencia total del procedimiento (art. 62.1.e) al constatarse omisión de trámites sustanciales en la formación del acta de recepción; y valida la conclusión de que el acto infringía de modo “flagrante” la regulación procedimental destinada a verificar el cumplimiento del contrato. Asimismo, descarta la vulneración de la doctrina sobre interpretación restrictiva de la nulidad radical, y rechaza que se lesionen los límites del art. 106 LRJPAC (equidad, buena fe, confianza legítima), al ejercerse una potestad legalmente prevista para depurar actos nulos.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial se formula de manera expresa y “citable”:
El art. 34 de la Ley 30/2007, en relación con el art. 102 de la Ley 30/1992, “no se opone” a que los actos de recepción de obras públicas puedan ser declarados nulos de pleno derecho mediante revisión de oficio cuando concurra alguna de las causas de nulidad del art. 62.1 de la Ley 30/1992.
Consecuencias prácticas (derivadas de la sentencia):
La recepción de obra se trata como acto administrativo integrado en el expediente contractual y, por ello, susceptible de revisión si es firme y concurre causa tasada de nulidad radical.
La previsión del art. 34 LCSP 2007 (centrada en actos preparatorios/adjudicación) no agota el universo de actos revisables: no impide revisar actos de ejecución.
La Sala refuerza la exigencia probatoria de la causa del art. 62.1.e): no basta una irregularidad, sino omisión de trámites sustanciales del procedimiento; en el caso, la omisión se considera acreditada.
Los límites del art. 106 LRJPAC (equidad, buena fe, confianza legítima) no bloquean automáticamente la revisión: deben apreciarse en función de si la Administración actúa dentro de la potestad de depuración de actos nulos y con base en vicios de nulidad radical.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación (declara “no haber lugar”), confirmando la sentencia del TSJ de Canarias y, con ello, la validez del decreto municipal que declaró la nulidad de pleno derecho del acta de recepción. No impone costas en casación (mantiene el pronunciamiento de costas de la instancia).
5. Fallo
El fallo se concreta en dos pronunciamientos: (i) no haber lugar al recurso de casación interpuesto por COBRA contra la sentencia del TSJ de Canarias y (ii) sin imposición expresa de costas en casación. La sentencia enfatiza que se decide “tras fijar la doctrina jurisprudencial” en el fundamento jurídico cuarto.
6. Conclusiones prácticas
En casación, la cuestión nuclear puede ser estrictamente normativa e interpretativa: aquí, la delimitación del alcance del art. 34 LCSP 2007 frente al art. 102 LRJPAC decide el caso.
Si se combate una revisión de oficio de un acto contractual de ejecución (recepción, liquidación, etc.), es insuficiente alegar que el art. 34 LCSP “solo” contempla preparatorios/adjudicación: la doctrina fijada niega que ello tenga efecto excluyente.
La estrategia impugnatoria debe pivotar sobre la ausencia real de causa de nulidad del art. 62.1, especialmente si se invoca el apartado e): la Sala valida la nulidad cuando hay omisión de trámites sustanciales en el iter procedimental de recepción.
Invocar el art. 106 LRJPAC (equidad, buena fe, confianza legítima) exige una argumentación de lesión concreta: el Supremo rechaza su aplicación automática cuando la Administración ejerce la potestad de depuración de actos nulos con base en vicios tasados.
En contratación, conviene tratar la recepción como un acto administrativo de efectos intensos: precisamente por su impacto (extinción/garantía), la Sala considera razonable su sometimiento a revisión si concurre nulidad radical.
Desde la perspectiva de compliance procedimental, la sentencia “premia” el expediente bien trazado: la falta de constancia documental de trámites esenciales puede convertirse, en revisión de oficio, en el elemento decisivo para afirmar la nulidad del acto.