STS núm. 1543/2023, de 22 de noviembre (ECLI:ES:TS:2023:5518)

STS núm. 1543/2023, de 22 de noviembre – ECLI:ES:TS:2023:5518

En una concesión hospitalaria de larga duración (31 años y 8 meses), el Tribunal Supremo reafirma que la imposición de penalidades (y, por extensión, la articulación de deducciones ligadas a calidad/disponibilidad previstas en pliegos) no se somete a caducidad como si se tratara de un procedimiento administrativo autónomo. Además, descarta la tacha de retroactividad cuando el propio contratista, en órganos de seguimiento, consintió diferir la evaluación de incidencias hasta contar con parámetros objetivos posteriores, aplicando la doctrina de los actos propios.

Sumario (ideas-fuerza)

• No hay caducidad: las penalidades son “trámites, decisiones o incidencias” de la ejecución contractual, no un procedimiento sancionador independiente.
• Larga duración ≠ excepción: la Sala rechaza matizar su doctrina por el mero plazo concesional; las dilaciones se valorarán, en su caso, casuísticamente dentro de cada contrato.
• Actos propios: no prospera la alegación de retroactividad del art. 9.3 CE si el contratista aceptó expresamente el mecanismo de concreción posterior de estándares y la “espera” de la evaluación.

Destacados

• “[…] no es aplicable el instituto de la caducidad, por tratarse de trámites, decisiones o incidencias dentro del procedimiento de ejecución del contrato”.
• La aceptación por la concesionaria de aplazar la calificación de irregularidades hasta fijar parámetros objetivos “excluye la vulneración denunciada” (actos propios).

1. Introducción

La STS 1543/2023 se dicta en el RC 7437/2020 y aborda un problema recurrente en contratación pública: si la Administración dispone de un plazo máximo (caducidad) para tramitar la imposición de penalidades —y correlativas minoraciones económicas—, o si esa actuación se integra en el haz de potestades de dirección, inspección y control inherentes a la ejecución del contrato.

La cuestión gana complejidad en contratos concesionales extensos, donde la parte contratista denuncia riesgos de inseguridad jurídica por una supuesta posibilidad de “prolongar” indefinidamente la reacción administrativa. El Tribunal Supremo aprovecha el caso para ratificar su doctrina previa (STS 652/2019) y, además, precisar el tratamiento de la alegada retroactividad cuando los estándares de calidad se concretan mediante instrumentos aprobados tras el inicio de la prestación.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual. La concesionaria “Concessionaria Hospital Universitari Son Espases, S.A.” suscribió con IBSALUT (25/01/2007) un contrato de concesión de obras públicas para construcción, conservación y explotación del hospital, con duración de 31 años y 8 meses (2 años y 8 meses de construcción y 29 años de explotación).

Actuación administrativa impugnada. Se recurrió la resolución del Director General de IBSALUT de 5/11/2014, que declaró aplicables penalidad/deducciones por 2.641.350,13 € por supuestos defectos de calidad del servicio no clínico.

Órganos de control y parametrización. El PCAP preveía Comisión Mixta de Seguimiento y un sistema de control del servicio. Del expediente se desprende que la Comisión detectó deficiencias desde la puesta en funcionamiento y, en algunas incidencias complejas, se acordó dejarlas “en espera” hasta fijar modelos/estándares objetivos. IBSALUT aprobó los Acuerdos de Niveles de Servicio (23/04/2013) y los Manuales de Procedimiento (23/09/2013) y dio audiencia (8/08/2013 y 21/10/2013) sobre deducciones respecto de hechos anteriores.

Iter procesal.

• JCA núm. 2 Palma (14/10/2019): estima el recurso y anula la resolución por apreciar caducidad (plazo de tres meses), apoyándose en criterios similares del JCA núm. 1 en procesos análogos.
• TSJ Illes Balears (14/09/2020): revoca, aplica la doctrina de la STS 652/2019 y confirma la resolución; sin costas en apelación y con costas de primera instancia a la actora con límite de 2.000 €.
• Admisión en casación: Auto de 27/01/2022 fija dos cuestiones de interés casacional.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

La recurrente impugna la sentencia del TSJ que desestimó el contencioso y confirmó la resolución de 5/11/2014, solicitando que se estime la casación, se anule la resolución y se archiven actuaciones, con costas.

3.2 Cuestión de interés casacional

El Auto de admisión delimita:
(i) si, en contratos de obras de larga duración, resulta inaplicable la caducidad en el “procedimiento” de penalidades; y
(ii) si cabe aplicar “penalidades” retroactivamente por defectos no definidos como tales al producirse, aun cuando el contratista admitiera que se concretarían después. Se citan como normas a interpretar los arts. 42–44 Ley 30/1992 (hoy 21, 24 y 25 Ley 39/2015) en relación con el art. 95 TRLCAP (hoy art. 194 LCSP 2017) y el art. 9.3 CE.

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrente. Argumenta que la doctrina de 2019 se formuló en contratos “de corta duración” (tres y seis meses) y que su proyección a una concesión extensa genera perjuicios económicos al permitir dilaciones administrativas. Añade infracción de irretroactividad y seguridad jurídica: los parámetros de Manuales/Acuerdos (2013) no estarían previstos en pliegos para sancionar hechos previos.

Recurrida (CAIB). Defiende que el PCAP diferencia entre penalidades y deducciones que ajustan la retribución (canon variable) según calidad/disponibilidad; niega naturaleza sancionadora y sostiene que la determinación técnica está prevista en el PPT/PCAP y se integra en la ejecución.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

Primera cuestión (caducidad). La Sala reitera su doctrina: las penalidades contractuales no tienen carácter sancionador y su determinación no constituye un procedimiento autónomo e independiente, sino actuaciones dentro del procedimiento de ejecución del contrato; por ello no es aplicable la caducidad de la LPAC.

Frente a la pretensión de “excepcionar” por la larga duración, el Tribunal subraya que la relación es contractual y que de los principios invocados (tutela judicial, buena administración, interdicción de arbitrariedad, sujeción a la ley) no se deriva una limitación temporal “automática” para penalidades: las eventuales dilaciones han de examinarse casuísticamente “en el seno de la ejecución de cada contrato”, pero no justifican revisar la doctrina general.

Segunda cuestión (retroactividad). La Sala comparte el criterio del TSJ: las deducciones del canon no se conciben como sanción y, además, la concesionaria —al participar en la Comisión Mixta— aceptó expresamente el aplazamiento de la evaluación (“en espera”) hasta la fijación de parámetros objetivos, asumiendo someterse a los instrumentos posteriores para clasificar irregularidades ya acontecidas y conocidas por ambas partes; ello activa la doctrina de los actos propios y excluye la vulneración del art. 9.3 CE.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (enunciado citable): en la contratación administrativa, también en contratos de larga duración, la imposición de penalidades por incumplimiento contractual no queda sujeta a caducidad de la LPAC, al integrarse en la ejecución del contrato y no responder al ejercicio de potestad sancionadora; y no prospera la invocación de irretroactividad (art. 9.3 CE) cuando el contratista, mediante conductas concluyentes en la fase de ejecución (Comisión Mixta), consintió diferir la determinación y cuantificación de incidencias ya constatadas a la aplicación de parámetros objetivos aprobados con posterioridad, por aplicación de la doctrina de los actos propios.

Consecuencias prácticas:

• La “caducidad” rara vez será un motivo ganador en penalidades: el eje del control pasa a pliegos, motivación, prueba del incumplimiento y proporcionalidad de la reacción contractual.
• La larga duración no introduce un régimen especial de plazos; el argumento útil será acreditar dilación concreta y su efecto en la ejecución, no un automatismo caducatorio.
• La participación en órganos de seguimiento puede cerrar alegaciones posteriores: actas y acuerdos pueden operar como actos propios.

4. Resolución del recurso

La Sala desestima el recurso de casación (“no haber lugar”) y confirma la sentencia del TSJ de Illes Balears de 14/09/2020.

5. Fallo

El Tribunal Supremo declara, en síntesis, no haber lugar al recurso de casación y acuerda no imponer costas en casación (art. 93.4 LJCA), manteniendo el pronunciamiento de costas realizado por la sentencia recurrida en lo relativo a la instancia.

6. Conclusiones prácticas

1. Diseño del motivo casacional: si el debate es penalidades/deducciones, la Sala encuadra la cuestión en ejecución contractual, no en un procedimiento administrativo autónomo sujeto a caducidad.
2. Argumentar por “larga duración” no basta: el Tribunal niega una excepción general; la estrategia debe individualizar dilaciones, su causa y su impacto, dentro de la lógica del contrato.
3. Cuidar la trazabilidad documental: en concesiones con manuales/estándares evolutivos, las actas de Comisión Mixta pueden acreditar aceptación del mecanismo, con efectos de actos propios.
4. Tipología económica: diferenciar con precisión penalidad vs deducción retributiva (canon variable) es clave para no construir el recurso sobre presupuestos sancionadores que la Sala rechaza.
5. Retroactividad y 9.3 CE: si el contratista consintió diferir la evaluación de incidencias ya conocidas a parámetros objetivos posteriores, la Sala entiende excluida la infracción del art. 9.3 CE.
6. Qué sí discutir (cuando la caducidad no opera): motivación, suficiencia de prueba del incumplimiento, correcta aplicación del pliego/PPT, y coherencia del estándar aplicado con el sistema retributivo (especialmente en deducciones del canon).