STS 1259/2024, de 11 de julio (ECLI:ES:TS:2024:3859)
Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 3.ª) sobre qué régimen de plazos (caducidad) rige el procedimiento de resolución contractual cuando el contrato se adjudicó bajo normativa anterior (TRLCSP 2011 / Ley 30/2007), pero el expediente de resolución se incoa y tramita ya bajo la Ley 9/2017 (LCSP 2017), en conexión con el art. 21 de la Ley 39/2015 (LPACAP).
1. Introducción
La sentencia aborda un problema clásico de derecho transitorio en contratación pública: la tensión entre (i) la regla de que los efectos, cumplimiento y extinción del contrato se rijan por la ley vigente al adjudicar/celebrar (por remisiones de pliego o por disposiciones transitorias), y (ii) la regla general de que las normas procedimentales aplicables son las vigentes al tiempo de tramitarse el procedimiento.
La relevancia casacional es evidente: la determinación del plazo máximo del procedimiento de resolución contractual condiciona la caducidad del expediente y, con ella, la validez de la resolución administrativa (y medidas asociadas como la incautación de garantía definitiva). El Tribunal Supremo aprovecha para fijar doctrina sobre la autonomía del procedimiento de resolución respecto del régimen sustantivo del contrato, a efectos de plazos.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto contractual y decisión administrativa. La Comunidad de Madrid acordó la resolución de un contrato derivado de un acuerdo marco por la no recepción de la obra “Construcción de 4 módulos de educación primaria en el colegio Garcilaso de la Vega en Griñón”, imputable a la empresa, y autorizó la incautación de la garantía definitiva (10.716,78 €). La resolución se adoptó por Orden de 26/06/2019 y fue confirmada en reposición por Orden 2920/2019, de 9/10/2019.
Iter procedimental.
- La mercantil Elecnor, S.A. impugnó esas órdenes.
- El TSJ de Madrid (Sección 3.ª) dictó sentencia el 14/04/2021 estimando el recurso contencioso-administrativo por caducidad del procedimiento de resolución contractual.
- La Comunidad de Madrid preparó y formalizó recurso de casación; el Tribunal Supremo lo admitió por auto de 06/07/2022, delimitando la cuestión de interés casacional.
Qué resolvieron las instancias previas. La Sala de instancia declaró caducado el expediente aplicando el plazo “subsidiario” de tres meses del art. 21.3 LPACAP, al entender aplicable (por la DT 1.ª de la LCSP 2017 y por el pliego) la normativa anterior del TRLCSP 2011 al “contrato y sus incidencias”, y considerar que, al no haberse resuelto en tres meses desde la incoación, la orden de resolución carecía de validez y eficacia.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
La Comunidad de Madrid impugna la sentencia del TSJ de Madrid que anuló la orden de resolución contractual por caducidad del procedimiento. Pretende que se declare ajustada a Derecho la Orden autonómica de 9/10/2019 (confirmatoria en reposición), lo que pasa por afirmar que no había caducidad porque el plazo aplicable no era el de tres meses, sino el especial previsto por la LCSP 2017.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión fijó como cuestión de interés casacional determinar si, respecto de la caducidad del procedimiento de resolución contractual de un contrato sujeto a la Ley 30/2007 (y, en el caso, vinculado al TRLCSP 2011), pero incoado tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, el procedimiento queda sujeto a los plazos de esta ley procedimental y, en particular, si por aplicación del art. 21 LPACAP resulta aplicable el plazo de ocho meses del art. 212.8 LCSP 2017, atendida la DT 1.ª de la propia LCSP 2017.
3.3 Planteamiento de las partes
La Administración recurrente (Comunidad de Madrid) sostiene que el procedimiento de resolución tiene “autonomía” y “sustantividad propia”, y por ello el régimen de caducidad debe tomarse de la norma procedimental vigente al tramitarse el expediente, no de la norma sustantiva que rige las causas de resolución. Añade que la LCSP 2017 fija por primera vez un plazo específico para estos expedientes: ocho meses, aplicable a los procedimientos iniciados tras su entrada en vigor.
La parte recurrida (Elecnor, S.A.) defiende, en esencia, que la resolución del contrato debe regirse por la normativa anterior (TRLCSP 2011), apoyándose en la disposición transitoria primera de la LCSP 2017 (contratos adjudicados antes de la entrada en vigor) y en la lógica de continuidad del régimen del contrato.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
El Tribunal Supremo centra el análisis en separar dos planos:
- Régimen sustantivo del contrato (causas materiales de resolución, efectos extintivos, etc.), y
- Régimen procedimental del expediente de resolución (incoación, tramitación y, aquí, plazos/caducidad).
La Sala admite que es claro que las causas de resolución pueden estar gobernadas por la normativa anterior por reglas transitorias y remisiones del pliego; pero subraya que lo debatido es “la regulación del propio procedimiento de resolución”, con independencia de la causa. En ese terreno, invoca una jurisprudencia “consolidada”: salvo norma expresa en contra, las normas que rigen un procedimiento son las vigentes en el momento en que éste se aplica.
Desde esa premisa, afirma que el procedimiento de resolución contractual es autónomo: incluso vigente el contrato, la Administración debe dictar una resolución de incoación del procedimiento de resolución (de oficio o a instancia), seguir su tramitación y finalizar con una resolución dentro del plazo aplicable. Por eso, aunque el contrato se adjudicara bajo régimen anterior, el expediente incoado el 17/09/2018 (ya vigente la LCSP 2017) queda sometido a esta ley y al plazo de caducidad de ocho meses del art. 212.8 LCSP 2017.
En consecuencia, la Sala estima el recurso de casación: la sentencia del TSJ de Madrid incurrió en error al aplicar el plazo general de tres meses del art. 21.3 LPACAP como si no existiera un plazo especial derivado de la normativa contractual vigente al tiempo de incoación del procedimiento.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
Doctrina jurisprudencial (formulación “citable”): El procedimiento de resolución de contratos públicos se rige, en cuanto a su tramitación y plazos (incluida la caducidad), por las normas vigentes en el momento en que se incoa y tramita el procedimiento; por ello, si se inicia estando vigente la LCSP 2017, resulta aplicable su régimen procedimental —incluido el plazo de ocho meses del art. 212.8— aunque el contrato se hubiera adjudicado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley.
Consecuencias prácticas inmediatas (derivadas del caso):
- La DT 1.ª LCSP 2017 (efectos, cumplimiento y extinción del contrato) no arrastra automáticamente el régimen procedimental del expediente de resolución cuando este se inicia bajo la LCSP 2017.
- En procedimientos incoados tras la entrada en vigor de la LCSP 2017, la discusión sobre caducidad debe pivotar sobre el plazo especial del art. 212.8, y no sobre el “plazo subsidiario” del art. 21.3 LPACAP.
- La referencia del pliego a normativa anterior puede determinar el marco sustantivo, pero no necesariamente el procedimental, si el procedimiento se rige por la regla temporal propia de las normas procedimentales.
4. Resolución del recurso
El Tribunal contando que la sentencia de instancia anuló por caducidad sin entrar en el resto de motivos, el Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia recurrida y acuerda retrotraer las actuaciones “al momento anterior a dictar sentencia” para que el TSJ resuelva el pleito sin apreciar caducidad y analice las demás alegaciones.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso, anula la sentencia del TSJ y ordena la retroacción para nuevo pronunciamiento en instancia conforme al criterio fijado; además, no impone costas en casación. La Sala indica expresamente que lo decide “de acuerdo con la interpretación de las normas” contenida en el fundamento jurídico cuarto.
6. Conclusiones prácticas
- Delimita el “objeto” del debate transitorio: si lo que se discute es la causa de resolución, jugará la normativa sustantiva del contrato; si lo que se discute es la caducidad del expediente, la clave será la norma vigente al incoarlo (doctrina de la Sala).
- En litigación, evita el automatismo “contrato antiguo = procedimiento antiguo”: la STS insiste en la autonomía del procedimiento de resolución y su sujeción temporal propia.
- Si el expediente se inició bajo LCSP 2017, ancla los plazos en el art. 212.8 (ocho meses) y construye la alegación de caducidad desde ahí, no desde el art. 21.3 LPACAP.
- Si estás en defensa del contratista, centra la estrategia en otras causas de invalidez (trámites, audiencia, motivación, presupuesto fáctico de la no recepción, imputabilidad, etc.) si el Supremo “cierra” la vía de la caducidad por el plazo de ocho meses, como ocurre aquí con la retroacción.
- Si actúas por la Administración, la sentencia refuerza que, ante expedientes iniciados tras la LCSP 2017, puede sostenerse con solidez que el plazo especial desplaza el “subsidiario”, evitando anulaciones automáticas por caducidad cuando el expediente ha sido largo pero aún dentro de ocho meses.
- Procesalmente, presta atención al efecto típico cuando la instancia estimó por un motivo “prejudicial” (caducidad): la Sala opta por retroacción para que se enjuicie lo restante, no por resolver el fondo sustantivo en casación.