STS 439/2024, de 12 de marzo

STS 439/2024, de 12 de marzo (ECLI:ES:TS:2024:1410)

Criterio jurisprudencial que fija la Sala Tercera (Sección 3.ª) del Tribunal Supremo sobre si el pago de certificaciones de obra con cargo al Fondo de Liquidez Autonómico (FLA) (y su ulterior encaje en el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas) comporta o no una renuncia “ex lege” a los intereses de demora y demás conceptos accesorios, cuestión que se plantea en sede de recurso de casación.

1. Introducción

La sentencia aborda un problema recurrente en contratación pública: el devengo y exigibilidad de intereses de demora por pagos tardíos de certificaciones de obra, cuando el abono se canaliza a través de mecanismos extraordinarios de liquidez. La relevancia casacional no se sitúa tanto en la existencia del retraso, sino en los efectos jurídicos del mecanismo de financiación utilizado: si el FLA puede equipararse al Mecanismo/Fondo de Pago a Proveedores (RDL 4/2012 y normas conexas), que sí prevé expresamente la extinción de la deuda “por el principal, los intereses, costas y gastos accesorios”. La respuesta condiciona la estrategia procesal (y la prueba) en reclamaciones de intereses ligadas a pagos instrumentados por dichos fondos.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y reclamación. Ferrovial Construcción, S.A. (antes Ferrovial-Agromán) reclamó a la Junta de Andalucía, por escrito de 6 de agosto de 2019, el abono de 10.847 € por intereses de demora de certificaciones de obra n.º 1, 3 y 5 final, más 570 € por indemnización de costes de cobro, en relación con el contrato de terminación/acondicionamiento de la carretera A-344 (Rute–Encinas). La Administración no resolvió expresamente, produciéndose silencio administrativo desestimatorio.

Iter procesal.

• Instancia (TSJ de Andalucía, Sevilla, Sección 1.ª, sentencia 29/06/2020). Estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo: declara contraria a Derecho la desestimación por silencio, salvo respecto de la certificación abonada con cargo al FLA, y reconoce intereses (incluido anatocismo) respecto de las certificaciones n.º 1 y 3.
• Preparación y admisión. Se tiene por preparado el recurso (auto 01/12/2020) y el Tribunal Supremo lo admite por auto de 13/01/2022, delimitando la cuestión de interés casacional.
• Casación. Ferrovial impugna la exclusión de intereses ligada a la certificación n.º 5 final por haberse pagado con cargo al FLA.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El recurso combate la sentencia del TSJ andaluz en cuanto equipara el pago con cargo al FLA a los efectos extintivos del Mecanismo de Pago a Proveedores, lo que llevó a negar intereses por la certificación n.º 5 final. La pretensión casacional es casar y anular parcialmente la sentencia recurrida para reconocer también los intereses de mora de dicha certificación, con correlativa estimación plena de la demanda en la instancia.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión identifica como cuestión con interés casacional objetivo determinar “si es necesaria la renuncia libre y expresa del acreedor contratista para entender extinguido el derecho a los intereses” cuando se paga con cargo al FLA o al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas. Se señalan, entre otras, normas relativas a los regímenes de liquidez y a intereses en contratación pública (incluidos TRLCSP 2011, arts. 216.4 y 217, y Ley 3/2004, art. 5), además de los RDL de creación y reordenación de fondos (RDL 7/2012, 21/2012, 17/2014, etc.).

3.3 Planteamiento de las partes

• La recurrente sostiene que el FLA es “esencialmente distinto” del Fondo/Mecanismo de Pago a Proveedores: no es un instrumento diseñado para pagar a acreedores concretos con un régimen de adhesión que implique renuncia de accesorios; por ello, el pago de la certificación n.º 5 final sí devenga intereses pese a haberse financiado con el FLA.
• La parte recurrida (Administración/Abogacía del Estado, según recoge la sentencia) defiende la conformidad a Derecho del criterio de instancia y, en oposición, postula como doctrina que la renuncia, para operar, debe ser libre y consentida, extremo que habría de comprobarse atendiendo a las circunstancias del caso (jurídicas y fácticas) y, en su caso, a la prueba practicada.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala parte del presupuesto de que la sentencia de instancia equiparó el FLA con el Mecanismo de Pago a Proveedores y, por esa vía, trasladó al FLA la consecuencia de exoneración de intereses por “renuncia ex lege” (por analogía con el art. 9 del RDL 4/2012). El Tribunal Supremo considera imprescindible dilucidar la naturaleza y finalidad de cada mecanismo para determinar si cabe ese efecto extintivo.

1. Pago a Proveedores (RDL 4/2012 y Fondo RDL 7/2012). El Supremo recuerda que el art. 9 del RDL 4/2012 prevé expresamente que el abono conlleva la extinción de la deuda por principal, intereses, costas y gastos accesorios. De ahí que el proveedor que cobra por este cauce acepte una renuncia a dichos conceptos accesorios. La Sala alude además a su jurisprudencia previa sobre este mecanismo y su compatibilidad con el Derecho de la UE.
2. Fondo de Liquidez Autonómico (RDL 21/2012) y su reordenación (RDL 17/2014). Frente a lo anterior, el Supremo caracteriza el FLA como un mecanismo de financiación para facilitar a las Comunidades Autónomas atender necesidades financieras mediante operaciones de crédito; no como un mecanismo de pago a acreedores concretos análogo al de proveedores. Con base en esa naturaleza, destaca un dato decisivo: en el RDL 21/2012 no existe previsión equivalente a la del art. 9 RDL 4/2012 sobre renuncia a intereses o accesorios. Por ello, si una deuda se abona con fondos financiados a través del FLA, ese pago “no implica por sí mismo renuncia alguna” a intereses u otros conceptos accesorios.
3. Aplicación al caso. Consta en la sentencia de instancia —y así lo toma el Supremo— que la certificación n.º 5 final se pagó con cargo al FLA; en consecuencia, la equiparación efectuada por el TSJ para negar intereses es no conforme a Derecho. La Sala estima la casación para “corregir” la sentencia recurrida y reconocer también los intereses de demora derivados del pago tardío de la certificación n.º 5 final.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La doctrina jurisprudencial se formula de manera expresa: el pago de certificaciones de obra con cargo al Fondo de Liquidez Autonómico —tanto antes como después de su inclusión como compartimento del Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas— no implica renuncia “ex lege” al cobro de intereses ni a otras cantidades accesorias.

Consecuencias prácticas (derivadas del razonamiento de la Sala):

• No basta invocar que el pago proviene del FLA para excluir automáticamente intereses: la exoneración requiere un soporte normativo expreso, que aquí no existe.
• La “renuncia” automática del art. 9 RDL 4/2012 es propia del Mecanismo de Pago a Proveedores, no trasladable por analogía al FLA.
• En litigios sobre intereses, resulta capital acreditar el instrumento concreto de pago/financiación y su régimen jurídico, evitando asimilaciones genéricas entre fondos.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y anula la sentencia del TSJ de Andalucía en lo relativo a la exclusión de los intereses por la mora en el pago de la certificación n.º 5 final. A continuación, estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo en la instancia, reconociendo a la actora el derecho a percibir también los intereses de mora de dicha certificación por el importe que resulte hasta su pago, “en los mismos términos” que los reconocidos para las otras certificaciones.

5. Fallo

Sin reproducirlo íntegramente, el fallo acuerda: (i) haber lugar al recurso de casación; (ii) anular la sentencia recurrida; y (iii) estimar el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho de la demandante al abono de los intereses de demora reclamados conforme a lo razonado. En costas, no hay pronunciamiento especial en casación y se imponen las de instancia a la demandada con un límite máximo.

6. Conclusiones prácticas

1. Identificación del “vehículo” de pago: la clave no es solo que existan fondos estatales de liquidez, sino qué régimen normativo rige el pago (Pago a Proveedores vs. FLA), porque solo el primero contiene una regla explícita de extinción de intereses y accesorios.
2. Argumento anti-analogía: la sentencia es útil para combatir defensas administrativas basadas en asimilaciones: el TS exige atender a la finalidad y diseño jurídico del instrumento, y rechaza la equiparación automática del FLA con el mecanismo del RDL 4/2012.
3. Doctrina “citable”: puede invocarse directamente que el FLA (y su integración posterior en el Fondo de Financiación) no comporta renuncia ex lege a intereses, lo que orienta la admisibilidad y viabilidad de reclamaciones accesorias.
4. Enfoque probatorio: aunque aquí “consta” el pago con cargo al FLA, en otros asuntos la controversia puede desplazarse a la trazabilidad del pago; conviene asegurar prueba documental del expediente de pago y del mecanismo aplicado.
5. Técnica casacional: el asunto muestra un patrón típico de interés casacional: una cuestión interpretativa sobre el alcance jurídico de un régimen extraordinario de financiación y sus efectos extintivos sobre derechos accesorios del contratista.