STS 325/2022, de 14 de marzo

STS 325/2022, de 14 de marzo (ECLI:ES:TS:2022:1036)

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre la aplicación de la caducidad a los procedimientos de liquidación contractual —en particular cuando incorporan la determinación de daños y perjuicios a cargo del contratista tras la resolución del contrato por incumplimiento—, en el marco de un recurso de casación contencioso-administrativo.

1. Introducción

La sentencia aborda una cuestión clásica en contratación pública: una vez resuelto un contrato por causa imputable al contratista, la Administración debe liquidarlo y, en su caso, cuantificar los daños y perjuicios (incautación de garantía e indemnización adicional). El problema surge cuando la normativa contractual aplicable (TRLCAP y su reglamento) no fija un plazo máximo para tramitar y notificar esa liquidación “por incumplimiento culpable”, lo que abre el debate sobre si rige, con carácter supletorio, el régimen general de procedimiento administrativo y, con él, la caducidad del procedimiento si la Administración se excede del plazo. La casación es relevante aquí porque permite unificar el criterio sobre qué ocurre con esos expedientes liquidatorios iniciados de oficio y potencialmente gravosos.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual. La Junta de Andalucía (Consejería competente) y el Ayuntamiento de La Luisiana suscribieron un convenio para rehabilitar el Ayuntamiento y Pósito. Tras concurso, se adjudicó la obra a Casa Márquez, S.A. (importe 2.165.100 € y garantía definitiva 91.220,15 €), formalizándose el contrato en 2006, con inicio de obra en septiembre de 2006 y plazo de 20 meses.

Iter administrativo y procedimental relevante.

• En 2009 se dictó una resolución de contrato que fue impugnada y, en un pleito anterior, se consideró extemporánea por caducidad, quedando firme al declararse desierto el recurso de casación preparado por la Junta.
• En 2012 se inició un nuevo expediente de resolución que culminó en resolución de 11 de mayo de 2012: se declaró resuelto el contrato por incumplimiento, se ordenó incautar la garantía y se ordenó la liquidación incorporando la valoración de daños y perjuicios.
• El 23 de mayo de 2012 se emitió informe técnico de daños (851.131,47 €), descontándose la garantía incautada y fijando daños y perjuicios en 759.911,32 €. Se dio audiencia al contratista, hubo alegaciones y trámites internos, y finalmente la Dirección General desestimó las alegaciones mediante resolución de 19 de febrero de 2013, notificada el 15 de abril de 2013.

Vía judicial previa. La empresa impugnó en la instancia (TSJ de Andalucía, Sevilla) tanto la resolución contractual como el acto liquidatorio; el TSJ desestimó íntegramente el recurso contencioso-administrativo por sentencia de 15 de noviembre de 2019.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Andalucía (15/11/2019) en lo que afecta a la cuestión casacional, esto es, el régimen de caducidad del procedimiento de liquidación cuando incluye la determinación de daños y perjuicios por resolución imputable al contratista. La recurrente pide que se declare aplicable la caducidad y, por ende, se anule la resolución administrativa de 19/02/2013 (desestimatoria de alegaciones frente a la liquidación de 23/05/2012).

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión precisó como cuestión de interés casacional objetivo: “determinar la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos de liquidación de contratos, y en particular, a aquellos procedimientos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista”; e identificó como normas a interpretar, con carácter principal, los arts. 42.3 y 44 LRJPAC (hoy arts. 21.3 y 25 LPAC).

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente (Casa Márquez, S.A.) sostiene que el expediente liquidatorio es autónomo respecto del de resolución, se inicia de oficio y es susceptible de efectos desfavorables o de gravamen porque determina una indemnización a favor de la Administración; por ello entiende que concurren los requisitos del art. 44 LRJPAC para que opere la caducidad si se excede el plazo máximo para resolver y notificar. Solicita, en consecuencia, la estimación del recurso, la casación de la sentencia y la anulación de la resolución de 19/02/2013.

La Administración autonómica no se personó en casación, por lo que no formuló alegaciones en esta instancia.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

La Sala parte de una constatación: ni el TRLCAP ni el RGLCAP regulan el plazo para acordar y notificar la liquidación del contrato cuando hay resolución por incumplimiento culpable. A partir de ahí, el núcleo del razonamiento es doble:

1. Aplicación supletoria de la LRJPAC/LPAC en contratación administrativa. La Sala recuerda la previsión del TRLCAP sobre “normas de procedimiento” y la línea continuista en legislación posterior, para concluir que procede acudir con naturalidad a la legislación supletoria cuando la normativa especial guarda silencio sobre plazos y efectos de la inactividad.
2. Naturaleza del procedimiento liquidatorio con daños: procedimiento iniciado de oficio, de intervención y potencialmente gravoso. Frente al TSJ, que negaba efectos necesariamente desfavorables, el Supremo subraya que, en estos supuestos, el expediente persigue cuantificar daños y perjuicios derivados de un incumplimiento culpable y lleva asociados efectos expresamente gravosos (incautación de la garantía y deber de indemnizar por lo que exceda de ésta). Esa configuración lo aproxima a los procedimientos del art. 44.2 LRJPAC (“potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen”), de modo que el vencimiento del plazo máximo sin resolución notificada conduce a la caducidad.

En cuanto al plazo máximo, la Sala completa el vacío normativo aplicando el art. 42.3 LRJPAC: cuando las normas reguladoras no fijen plazo, el plazo máximo es de tres meses, computado —en procedimientos iniciados de oficio— desde el acuerdo de incoación.

Finalmente, al aplicar estos criterios al caso, aprecia que el procedimiento se inició con el informe de valoración de daños de 23/05/2012 y concluyó con resolución de 19/02/2013 (notificada 15/04/2013), excediendo sobradamente el plazo de tres meses, lo que determina la caducidad del procedimiento liquidatorio.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (enunciado “citable”). El instituto de la caducidad es aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista; a falta de plazo específico en la normativa contractual, rige supletoriamente la LRJPAC/LPAC y el plazo máximo es de tres meses (art. 42.3 LRJPAC), produciéndose la caducidad si vence dicho plazo sin resolución expresa notificada (art. 44.2 LRJPAC).

Consecuencias prácticas (síntesis):

• La Administración no puede mantener indefinidamente abierto el expediente liquidatorio con daños: si no resuelve y notifica dentro del plazo supletorio, el procedimiento caduca.
• En liquidaciones derivadas de incumplimiento culpable, el Supremo refuerza que su tramitación tiene componente de intervención gravosa (no es un mero ajuste “neutral” de saldos), lo que ancla la aplicación del art. 44.2 LRJPAC.
• La ausencia de un plazo expreso en la normativa contractual no impide aplicar el régimen general: la supletoriedad opera como mecanismo de cierre del sistema procedimental.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia del TSJ de Andalucía y, al resolver el fondo, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo: mantiene la resolución contractual de 11/05/2012 en lo que no queda fuera del debate casacional, pero anula la resolución de 19/02/2013 por la que se desestimaron las alegaciones contra la liquidación, al apreciar la caducidad del procedimiento liquidatorio con daños.

5. Fallo

El fallo se articula en cuatro pronunciamientos: (i) fija el criterio jurisprudencial formulado en el fundamento quinto; (ii) declara haber lugar al recurso de casación y anula la sentencia recurrida; (iii) estima en parte el contencioso y anula la resolución administrativa de 19/02/2013 relativa a la liquidación; y (iv) no impone costas ni en instancia ni en casación.

6. Conclusiones prácticas

1. En casación, conviene delimitar con precisión el objeto: aquí el auto de admisión dejó fuera el debate sobre la resolución del contrato y concentró el interés casacional en la liquidación con daños, lo que encauzó la ratio decidendi.
2. Cuando la legislación especial no fija plazo, el argumento fuerte es la supletoriedad procedimental: identificar la norma “puente” (TRLCAP y equivalentes) y conectar con el binomio plazo (42.3) + efecto (44.2).
3. Para activar la caducidad del art. 44.2 LRJPAC, es decisivo caracterizar el expediente como iniciado de oficio y susceptible de gravamen; en liquidaciones con daños, la Sala destaca expresamente incautación e indemnización como efectos gravosos.
4. En la estrategia probatoria, hay que fijar el dies a quo del cómputo: la sentencia toma como hito el informe de valoración de daños que inicia materialmente el procedimiento liquidatorio (23/05/2012) y contraponerlo a la fecha de resolución/notificación para evidenciar el exceso del plazo.
5. Esta doctrina permite, en futuros litigios, discutir la validez de liquidaciones tardías sin necesidad de entrar en el fondo técnico de la cuantificación de daños: la caducidad opera como vicio procedimental determinante.