STS nº 1356/2025, de 27 de octubre

Criterio que fija el Tribunal Supremo al enjuiciar, en casación, la validez de una prórroga forzosa prevista en pliegos de un contrato de gestión de servicio público, cuando esa prórroga carece de un límite temporal máximo y se desvincula del inicio real de la licitación sucesoria: STS nº 1356/2025, de 27 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4790).

1. Introducción

La sentencia aborda un problema clásico en contratación pública: cómo garantizar la continuidad de un servicio esencial (ayuda a domicilio) cuando vence el contrato y la Administración aún no ha culminado la nueva licitación. En ese “interim”, algunos pliegos incluyen cláusulas de prórroga obligatoria para el contratista, con el fin de evitar interrupciones del servicio.

La relevancia casacional del asunto es doble. Por un lado, pone en tensión el principio de continuidad del servicio con los principios de concurrencia, transparencia y seguridad jurídica asociados a la duración de los contratos. Por otro, conecta con el debate —muy habitual— sobre si los sobrecostes de continuar prestando tras el vencimiento deben quedar absorbidos por el riesgo y ventura o reconducirse al equilibrio económico. El Tribunal Supremo, sin embargo, reorienta el foco: antes de discutir compensaciones, examina si los acuerdos de prórroga eran conformes a Derecho.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual. El Ayuntamiento de A Coruña adjudicó a OHL Servicios-Ingesán, SAU un contrato de gestión del servicio público de ayuda a domicilio (SAD III), con plazo inicial de dos años (hasta el 1 de abril de 2020).

Cláusula controvertida. El PCAP (cláusula 9ª) preveía: (i) prórroga por mutuo acuerdo hasta un máximo de cuatro años; y (ii) adicionalmente, “transcurrido el plazo” y “hasta que la nueva empresa” se haga cargo, el órgano de contratación podría acordar una prórroga obligatoria para el contratista.

Decisiones administrativas impugnadas.

• Acuerdo de 31/03/2020: prórroga forzosa por 9 meses.
• Acuerdo de 02/12/2020: ampliación por otros 9 meses (con mención añadida a un máximo de dos años previsto “en el pliego y en el contrato”).

La contratista recurrió en reposición y, después, en vía contenciosa. Sostenía, en esencia, que la prórroga unilateral era ilegal, que el Ayuntamiento no planificó la sucesión contractual pese a conocer su voluntad de no prorrogar, y que, en todo caso, debían compensarse los costes reales de continuidad.

Iter procesal.

• JCA nº 2 A Coruña (sent. 182/2021): desestima y confirma los acuerdos municipales.
• TSJ Galicia (sent. 158/2022): desestima la apelación; entiende que se ejecuta una previsión del pliego (ley del contrato), válida conforme a TRLCSP, y que no procede alterar el régimen económico pactado, sin perjuicio de que pudiera haberse pedido reequilibrio.
• ATS de admisión (20/07/2023): admite la casación y fija cuestión de interés casacional.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Galicia que valida las prórrogas forzosas y descarta, en la práctica, que la continuidad obligada habilite una retribución “a precio real” distinta del precio contractual. En casación se pretende la anulación de la sentencia recurrida y el reconocimiento del derecho a una compensación por la continuidad prestacional forzosa.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión formula la cuestión en estos términos: si, en un contrato de gestión de servicio público con prórroga forzosa en el pliego, los perjuicios de la prolongación obligada los asume el contratista por riesgo y ventura o deben compensarse por equilibrio económico. Identifica como normas a interpretar, entre otras, los arts. 1, 23.2 y 215 TRLCSP y los arts. 1091, 1101 y 1256 CC.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente (OHL) sostiene que la continuidad prestacional forzosa, una vez vencido el plazo, es un mecanismo transitorio y excepcional; por eso, sus efectos económicos negativos no deberían quedar absorbidos por riesgo y ventura, sino retribuirse conforme al precio real del servicio, modulando el riesgo. Añade que una interpretación “indeterminada” de la continuidad vulnera los principios del art. 1 TRLCSP y deja al arbitrio municipal la duración (art. 1256 CC).

El Ayuntamiento defiende que la prórroga se apoya en la libertad de pactos y en el pliego no impugnado; no hay “ius variandi” ni modificación contractual, y por tanto no procede modular riesgo y ventura. Si existieran daños por falta de diligencia municipal, deberían canalizarse por reequilibrio o responsabilidad patrimonial, pero —a su juicio— eso no forma parte del litigio.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

Aquí está la clave: el Supremo considera que no puede contestarse en abstracto la cuestión casacional tal como viene planteada, porque presupone que los acuerdos de prórroga eran válidos, y esa premisa no se sostiene en el caso.

La Sala parte de una “observación preliminar” decisiva: la prórroga prevista en la cláusula 9ª (párrafo segundo) tiene dos rasgos singulares que la desnaturalizan si se aplican expansivamente:

1. No fija un plazo máximo de duración de la prórroga o prórrogas forzosas.
2. Se condiciona teleológicamente a un fin concreto: operar “transcurrido el plazo” y “hasta que la nueva empresa” asuma el servicio.

Con esos mimbres, la Sala acepta que la prórroga nace del pliego (no de una potestad legal unilateral, porque el TRLCSP no contemplaba expresamente una “ultraactividad” legal como la hoy regulada —con cautelas— en el art. 29.4 LCSP). Pero precisamente por ser contractual, su validez y aplicación deben ser compatibles con el ordenamiento y con los principios de buena administración.

El Supremo desplaza el debate desde “¿quién asume los sobrecostes?” a “¿puede aplicarse así esta cláusula?”. Y responde con un razonamiento de fuerte carga estructural:

• La duración (incluidas prórrogas) es un elemento esencial en contratos de actividad: delimita la prestación y garantiza seguridad jurídica y concurrencia. Dejar el límite temporal en manos de la Administración compromete publicidad y competencia (art. 1 TRLCSP) y choca con la prohibición civil de dejar el cumplimiento al arbitrio de una parte (art. 1256 CC).
• En contratos de gestión de servicios públicos, el art. 278 TRLCSP exige que se fije en el pliego la duración y la de las prórrogas. Además, el art. 26 TRLCSP y el art. 67 del RGLCAP imponen la “determinación” de prórrogas. En el caso, esa determinación no se produjo para la prórroga forzosa “interina”.
• La cláusula 9ª, interpretada literalmente y teleológicamente, solo cobra sentido si al acordar la prórroga ya se ha iniciado la licitación del nuevo contrato: la referencia a la “nueva empresa” implica un procedimiento sucesorio en marcha. Por ello, la prórroga debe quedar estrictamente limitada al tiempo necesario para concluirlo. Desvincularla del inicio de la licitación permite una extensión exorbitante e imprevisible, contraria al art. 1 TRLCSP, al 278 TRLCSP y al 1256 CC.
• En el supuesto, “no consta” que, pese al preaviso de la contratista, se hubiera iniciado la licitación ni cuando se acordó la prórroga ni cuando se acordó su ampliación; esa desconexión de la causa motivadora contamina la validez de ambos acuerdos.

Consecuencia metodológica: al negar la validez de los acuerdos, la Sala declara irrelevante pronunciarse sobre la disyuntiva riesgo y ventura vs. equilibrio económico en los términos del auto, y recuerda que la función nomofiláctica no convierte al Tribunal Supremo en un órgano consultivo “en abstracto”.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La sentencia no fija doctrina sobre la cuestión casacional formulada (riesgo y ventura vs equilibrio) “por no corresponder la planteada con las circunstancias concretas del caso litigioso”.

Lo que sí deja como criterio claramente “citable” es lo siguiente:

Doctrina útil derivada del caso: una cláusula de prórroga forzosa “interina” que no fija plazo máximo y se aplica sin estar ya iniciada la licitación sucesoria conduce a una prolongación imprevisible e incompatible con los principios de publicidad y concurrencia y con la exigencia de determinación temporal de las prórrogas; su aplicación debe interpretarse restrictivamente y ligada a su causa (interim entre contratos).

Consecuencias prácticas (2–4):

• Los pliegos deben determinar la duración y límites de cualquier prórroga, también las “prórrogas puente”, especialmente en gestión de servicios públicos (art. 278 TRLCSP).
• Una prórroga “hasta que la nueva empresa se haga cargo” exige, por coherencia teleológica, que la nueva licitación esté ya en marcha; si no, se rompe la causa justificativa y la prórroga se vuelve exorbitante.
• La falta de límite temporal no es un problema solo para el contratista: afecta a la competencia y a los terceros potenciales licitadores.
• En casación, la Sala puede reencuadrar el debate cuando la cuestión admitida presupone extremos fácticos/jurídicos que el caso desmiente.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa la sentencia del TSJ de Galicia y, actuando como tribunal de apelación, estima la apelación y estima en parte el recurso contencioso-administrativo: declara contrarios a Derecho los acuerdos de prórroga y su ampliación.

En cuanto a efectos económicos, anuda a la anulación el restablecimiento de la situación jurídica con indemnización de daños y perjuicios a concretar en ejecución de sentencia, vinculada a la compensación por el servicio prestado desde el vencimiento del contrato originario conforme al “precio real” en los términos delimitados en la demanda.

5. Fallo

El fallo, sin transcribirlo íntegramente, declara haber lugar al recurso de casación, anula la sentencia del TSJ, estima la apelación y estima parcialmente el contencioso, dejando sin efecto los acuerdos municipales de prórroga forzosa y ampliación; no impone costas.

6. Conclusiones prácticas

1. Si la prórroga forzosa “puente” no tiene plazo máximo, es un foco de nulidad: puede convertir el contrato en indefinido de facto, con impacto directo en concurrencia y transparencia.
2. La causa manda: si el pliego liga la prórroga al “hasta que la nueva empresa se haga cargo”, la Administración debe poder acreditar que la licitación sucesoria estaba iniciada; de lo contrario, la cláusula se aplica contra su sentido.
3. No todo es riesgo y ventura: antes de discutir reequilibrio/compensación, conviene analizar si el “título” habilitante (acuerdo de prórroga) es válido; si no lo es, el marco cambia (daños/perjuicios por acto anulado).
4. Cuidado con la casación “en abstracto”: aunque haya auto de admisión, la Sala puede rechazar fijar doctrina si la pregunta está mal anclada al caso concreto (evita “dictámenes”).
5. En estrategia procesal, interesa articular bien el petitum: aquí el Supremo estima los pedimentos principales de anulación y encauza los efectos económicos a ejecución de sentencia, rechazando un pronunciamiento meramente declarativo sobre “falta de diligencia” por carecer de consecuencias de fondo.