STS núm. 1399/2024, de 23 de julio

STS núm. 1399/2024, de 23 de julio (ECLI:ES:TS:2024:4197)

Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo (Sala Tercera) sobre un punto recurrente en casación contractual: cómo acreditar la solvencia técnica (número mínimo de vehículos) en contratos de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera, y si dicha acreditación queda “encerrada” en las fórmulas del art. 80 ROTT o puede articularse mediante integración de solvencia con medios externos (art. 75 LCSP).

1. Introducción

La contratación pública de servicios de transporte regular de viajeros presenta una fricción clásica entre normativa sectorial (LOTT/ROTT y, en su caso, regulación autonómica) y normativa general de contratación (LCSP). Esa fricción se vuelve decisiva cuando los pliegos exigen, como solvencia técnica o requisito asociado a la ejecución, un número mínimo de autobuses y un licitador pretende cumplirlo apoyándose en medios ajenos. En este asunto, la casación es relevante porque el auto de admisión acota una cuestión de interés casacional típica: la compatibilidad entre mecanismos sectoriales de “proposición conjunta” (art. 80.2 ROTT) y la integración de solvencia del art. 75 LCSP, con el telón de fondo del régimen jurídico fijado por el propio pliego.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y licitación. La Xunta de Galicia impulsa el Plan de Transporte Público y licita, entre otros, el lote/línea XG-633 (transporte público regular de viajeros por carretera). Concurren dos ofertas: Autos Carballo, SLU y una UTE a constituir por Autos Morán, SL y Autocares Rodríguez Domínguez, SL.

Incidente de oferta anormal y recursos especiales. La mesa aprecia posible temeridad en la oferta de Autos Carballo; se solicita justificación, se emite informe adverso y el órgano de contratación acuerda su exclusión. Autos Carballo recurre en vía especial y el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia estima ese recurso, lo que conduce a una nueva propuesta y finalmente a la adjudicación a Autos Carballo (resolución de 19.12.2019). La UTE recurre esa adjudicación en vía especial; el Tribunal Administrativo desestima (resolución 30.01.2020).

Iter procesal. La UTE interpone contencioso-administrativo ante el TSJ de Galicia, que desestima (sentencia 16.04.2021) y le impone costas con límite por parte. Preparado recurso de casación, el TS admite (auto 29.06.2022) delimitando cuestión de interés casacional y normas a interpretar. Finalmente, el TS dicta la STS 1399/2024 desestimatoria.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Galicia que confirmó la resolución del órgano autonómico de recursos contractuales y, en lo sustancial, avaló la solución administrativa sobre: (i) la posibilidad de integrar solvencia en relación con el número de vehículos exigido; y (ii) el alcance de una resolución firme previa del tribunal administrativo en la misma licitación al enjuiciar después la adjudicación.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija como cuestión principal: si, cuando se carece del número de vehículos previsto en los pliegos, la solvencia técnica debe justificarse necesariamente mediante alguna de las posibilidades del art. 80 ROTT, o si prevalece la normativa contractual y cabe cumplir acudiendo a medios externos ex art. 75 LCSP.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente (UTE) sostiene que el contrato se rige prioritariamente por la legislación sectorial de transportes (y normativa UE), siendo la LCSP supletoria; de ahí deduce que el art. 80.2 ROTT contiene una regla especial (proposición conjunta) para “suplir” falta de solvencia y que no cabría acudir al art. 75 LCSP (integración con medios externos) en estos contratos. Incluso propone una formulación doctrinal según la cual el número mínimo de vehículos actuaría como requisito de habilitación y no sería “integrable” por el art. 75 LCSP.

Las recurridas (Autos Carballo y Xunta) se oponen. Autos Carballo alega, entre otros extremos, que el recurso pretende reabrir cuestiones fácticas o ya sin interés casacional, y defiende la corrección de la sentencia recurrida en cuanto a la compatibilidad entre normativa contractual y sectorial. La Xunta se opone a ambos motivos y solicita confirmación de la sentencia, con fijación interpretativa conforme al auto de admisión.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

(i) Alcance del debate casacional y estabilidad de la admisión. La Sala rechaza la “cuestión previa” de inadmisión planteada por la recurrida recordando que, una vez decidida la admisión, rige el art. 90.5 LJCA: contra los autos de admisión o inadmisión no cabe recurso, y debe estarse a lo ya resuelto.

(ii) Compatibilidad entre art. 80.2 ROTT y art. 75 LCSP, atendido el pliego. La ratio decidendi pivota sobre dos ideas:

1. El pliego (cláusula 2.2.2) asigna a ROTT y LCSP condición supletoria en el régimen jurídico del contrato. Por ello, la premisa de la recurrente —prevalencia del ROTT— no se sostiene en los propios términos del pliego que gobierna la licitación.
2. Aun en la hipótesis de conflicto, por jerarquía normativa prevalecería la ley (LCSP) sobre el reglamento (ROTT). Pero, decisivamente, el Tribunal concluye que no hay contradicción: el art. 80.2 ROTT regula un mecanismo concreto (proposición conjunta con compromiso de constituir persona jurídica) para completar solvencia; no agota todas las vías posibles.

En este punto la Sala apoya su lectura en la tendencia del Derecho de la UE (y su propia jurisprudencia) favorable a permitir que los operadores económicos acrediten capacidad basándose en medios de terceros, siempre que se garantice la disponibilidad efectiva de tales recursos durante la ejecución, citando jurisprudencia TJUE y su STS 886/2021.

La consecuencia es clara: la integración de solvencia con medios externos (art. 75 LCSP) es una vía adicional y compatible con la proposición conjunta del art. 80.2 ROTT (y con otras fórmulas como la UTE ex art. 69 LCSP), sin que la existencia de mecanismos en normas distintas sea motivo para excluirlos.

(iii) Efectos de una resolución firme del tribunal administrativo de contratación en la misma licitación. Aunque esta cuestión no era la de interés casacional principal, la Sala la aborda al amparo del art. 90.4 LJCA. Concluye que lo ya decidido en resoluciones administrativas firmes no puede revisarse indirectamente al impugnar actos posteriores, debiendo el interesado asumir las consecuencias de no recurrir oportunamente (se cita el art. 113 LJCA sobre la limitación de revisión de actos firmes en vía administrativa). Ahora bien, sí cabe enjuiciar los pronunciamientos nuevos incorporados en la resolución posterior (adjudicación) que no quedaron cubiertos por la firmeza anterior.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La doctrina que fija la Sala puede enunciarse así: en licitaciones para la contratación del servicio público de transporte regular de viajeros por carretera, la acreditación del requisito de solvencia técnica relativo al número de autobuses exigido en pliegos puede cumplirse, sin perjuicio de lo que específicamente dispongan dichos pliegos, mediante la integración de solvencia con medios externos del art. 75 LCSP; esta vía es una forma más, distinta y compatible con la proposición conjunta del art. 80.2 ROTT, sin que la diferente ubicación normativa justifique excluirla.

Consecuencias prácticas destacables:

• No “cierra” el art. 80.2 ROTT el abanico de mecanismos para completar solvencia: no es una regla exclusiva.
• La integración ex art. 75 LCSP opera como alternativa funcional, si se acredita la disponibilidad efectiva de medios ajenos durante la ejecución y el tercero no está incurso en prohibición de contratar.
• En procedimientos complejos, la firmeza de resoluciones previas del órgano de recursos contractuales bloquea la re-discusión de lo ya decidido, pero no impide enjuiciar extremos nuevos del acto posterior.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ de Galicia. En costas, aplica el art. 93.4 LJCA, disponiendo que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad (y en el fallo se expresa que no se imponen costas a ninguna parte).

5. Fallo

La Sala declara “no haber lugar” al recurso y mantiene la sentencia recurrida; además, no impone costas del recurso de casación.

6. Conclusiones prácticas

1. Si el pliego configura ROTT y LCSP como supletorios, es arriesgado construir la casación sobre la prevalencia automática del reglamento sectorial: la Sala parte del propio pliego para negar esa premisa.
2. En solvencia técnica ligada a flota mínima, el art. 75 LCSP es utilizable como técnica de cumplimiento, sin necesidad de encajar forzosamente en el art. 80.2 ROTT.
3. La estrategia probatoria debe centrarse en demostrar que el licitador dispondrá efectivamente de los medios externos durante toda la ejecución (compromisos escritos, condiciones de disponibilidad, etc.), porque ahí se juega la regularidad del art. 75 LCSP.
4. En contratación, la impugnación es por “fases”: si una resolución del órgano de recursos contractuales deviene firme, no es viable reabrirla después al atacar la adjudicación, salvo en lo no cubierto por aquella firmeza.
5. En casación, una vez admitido el recurso, las objeciones a la admisión tienen un recorrido muy limitado: la Sala recuerda la intangibilidad práctica del auto de admisión (art. 90.5 LJCA).
6. Para litigación: cuando el debate sea “ROTT vs LCSP”, conviene identificar si existe verdadera incompatibilidad normativa; aquí el TS subraya que se trata de mecanismos compatibles (proposición conjunta/UTE/integración con terceros), lo que desplaza el foco a la prueba y a los términos del pliego.