Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre cómo opera el régimen de pago y el “dies a quo” del devengo de intereses de demora en contratos públicos cuando el contrato/PCAP prevé un procedimiento de comprobación/validación (art. 216.4 TRLCSP –hoy art. 198.4 LCSP) y su encaje con la Directiva 2011/7/UE y la STJUE de 20/10/2022 (C-585/20): STS 1680/2025, de 18 de diciembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:5959).
1. Introducción
La morosidad en la contratación pública tiene un doble plano: (i) plazos de pago y (ii) consecuencias del retraso (intereses e indemnización de costes de cobro). El debate se ha reactivado tras la STJUE C-585/20, que censura una normativa nacional que generalice un plazo de 60 días (30+30) para todas las operaciones, exigiendo que la ampliación sea excepcional y expresamente pactada y objetivamente justificada por la naturaleza o características del contrato.
En este contexto, la sentencia analizada resulta relevante en casación porque el Tribunal Supremo desplaza el foco: antes de “aplicar mecánicamente” un dies a quo uniforme, hay que comprobar si el contrato incorporó válidamente un régimen de comprobación y, por tanto, un régimen de pago que opera de forma preferente dentro de los límites del ordenamiento y de los principios de la contratación pública.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. La mercantil CIS Compañía Integral de Seguridad, S.A. reclamó a la Generalitat de Cataluña el pago de 16.894,29 € en concepto de intereses de demora por facturas en mora derivadas de contratos administrativos de servicios de seguridad y vigilancia, frente a la desestimación presunta de su solicitud (27/03/2017).
Iter procesal.
- TSJ de Cataluña (Sección 5ª): sentencia 1018/2023, de 21/03/2023, estima parcialmente el recurso por inactividad y reconoce el derecho a intereses “conforme a las bases” fijadas; en lo relevante, aplica el cómputo desde 30 días tras la presentación de las facturas y aborda también el anatocismo (intereses de intereses) con apoyo en doctrina previa.
- Preparación y admisión del recurso de casación por Auto de 16/05/2024 (Sección 1ª del TS).
- TS (Sección 3ª): sentencia 1680/2025, de 18/12/2025, resuelve el recurso de casación 4131/2023.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
La Generalitat impugna la sentencia del TSJ de Cataluña (1018/2023) que fijó el dies a quo del devengo de intereses de demora, sosteniendo que la Sala de instancia aplicó un plazo único de 30 días sin atender al marco normativo completo (TRLCSP/Ley 3/2004/Directiva 2011/7) ni al clausulado del contrato, que —según la recurrente— preveía un procedimiento de validación/aceptación de facturas.
3.2 Cuestión de interés casacional
El Auto de admisión declara de interés casacional determinar, a tenor de la STJUE 20/10/2022 (C-585/20), qué requisitos son exigibles para entender objetivamente justificada (por la naturaleza o características del contrato) la plena aplicación del art. 216.4 TRLCSP (actual art. 198.4 LCSP). Identifica como normas a interpretar el propio art. 216.4 TRLCSP y el art. 4.2 de la Ley 3/2004.
3.3 Planteamiento de las partes
La parte recurrente (Generalitat) articula su tesis sobre dos pilares:
- La STJUE C-585/20 establece 30 días como regla general, pero admite excepciones (procedimiento de aceptación/verificación pactado; y ampliación pactada y objetivamente justificada, con límites). A su juicio, el TSJ habría “simplificado” la STJUE al fijar sin más el dies a quo a los 30 días desde la factura.
- Existía en el expediente/PCAP un procedimiento de validación por el órgano gestor (menciona cláusula 16ª, anexo, cuadro de características), de modo que el plazo de pago debía computarse desde la conformidad, con el límite de que esa conformidad no excediera de 30 días (según su propuesta conectada con el art. 4 de la Directiva).
La parte recurrida (CIS) no formuló escrito de oposición, declarándose precluido el trámite. Este dato es relevante porque el TS tomará como no contradicho el alegato sobre el contenido del clausulado.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala articula un razonamiento “en dos tiempos”, apoyándose además en su reciente STS 1132/2025 (12/09/2025, casación 4575/2022) como precedente directo.
(i) ¿Cabe un régimen contractual de pago distinto del art. 216.4 TRLCSP?
El Tribunal Supremo parte de la libertad de pactos del art. 25 TRLCSP, pero la encuadra dentro de límites materiales (interés público, ordenamiento, buena administración, transparencia y eficiencia). Desde esa premisa, afirma que el art. 216 TRLCSP contempla expresamente que el abono se efectúe “en los términos establecidos en la Ley y en el contrato” y admite “salvo acuerdo expreso en contrario” en la aprobación de certificaciones/documentos de conformidad. Con ello, reconoce un margen para que las partes fijen en las cláusulas un régimen de pago preferente respecto del legal, si no resulta abusivo ni contrario a principios esenciales de contratación pública.
(ii) Límite infranqueable: la comprobación previa como elemento esencial.
Aquí está el núcleo doctrinal. La Sala declara irrenunciable para la Administración la potestad de realizar ajustes y comprobaciones antes del pago, porque es “inherente” al contrato administrativo y sirve a la correcta ejecución, a los fines públicos y a la protección de fondos públicos (eficiencia, buena gestión presupuestaria). En términos prácticos: la libertad de pactos no permite vaciar de contenido la verificación; lo único que cabe es pactar condiciones que, en su caso, reduzcan el plazo máximo de 30 días para esa comprobación, pero no suprimirla ni desnaturalizarla.
(iii) Aplicación al caso: prevalencia del clausulado alegado y no contradicho.
Aunque la sentencia del TSJ no analizó las cláusulas, el Supremo destaca que la Generalitat explicó en casación que el PCAP preveía un procedimiento de validación de facturas por el órgano gestor; y subraya que este alegato no fue contradicho por falta de oposición. Concluye, por tanto, que las partes habían fijado contractualmente un régimen de pago que debía aplicarse preferentemente al régimen legal del art. 216.4 TRLCSP.
(iv) Incidencia de la Directiva 2011/7 y la STJUE C-585/20: “no decisiva” en este pleito.
La Sala realiza una precisión metodológica importante: no puede determinarse “en qué medida” la STJUE afectaría al caso porque aquí el régimen aplicado no deriva de una norma general potencialmente contraria al Derecho UE, sino de la voluntad contractual expresada en cláusulas, dentro del juego de la libertad de pactos. Esto delimita el alcance del debate europeo: la STJUE es el marco, pero el caso se resuelve por preferencia del régimen contractual válido.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial que fija (reiterando la STS 1132/2025) puede formularse así:
“El art. 216.4 TRLCSP (hoy art. 198.4 LCSP) permite que las partes de un contrato administrativo establezcan en las cláusulas un régimen de pago diferente al legal, aplicable con carácter preferente, siempre que no sea abusivo para el contratista ni contrario al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios esenciales de la contratación pública; pero en ningún caso puede pactarse privar a la Administración de su potestad irrenunciable de realizar ajustes y comprobaciones previas al pago, pudiendo únicamente acordarse la reducción del plazo máximo de 30 días para el ejercicio de dicha comprobación.”
Consecuencias prácticas (2–4):
- Si el PCAP/contrato regula validación/aceptación, ese régimen puede desplazar el dies a quo “estándar”, dentro de límites.
- No es defendible en casación una cláusula que elimine la comprobación: la Sala la conceptúa como elemento esencial irrenunciable.
- La litigación sobre intereses por mora exige probar y argumentar el clausulado (y sus límites de no abusividad).
- En ausencia de oposición, el TS puede tratar como no controvertido el contenido contractual alegado por el recurrente (ojo a la estrategia procesal).
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación de la Generalitat: casa y anula la sentencia del TSJ de Cataluña y, al resolver el fondo, desestima el recurso contencioso-administrativo de CIS contra la desestimación presunta de su reclamación de intereses.
La Sala añade una precisión fáctica: consta una resolución expresa ulterior (12/12/2020) en la que la Generalitat reconoció a la demandante 13.200,04 €, no impugnada (sin más detalle en el extracto sobre su ejecución).
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara “haber lugar” al recurso de casación, deja sin efecto la sentencia del TSJ y desestima el contencioso de la contratista, sin imposición de costas ni en casación ni en instancia.
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Enfocar la cuestión como conflicto “norma vs. contrato”: si existe PCAP con validación/aceptación, el eje del recurso debe ser la preferencia del régimen contractual válido frente a una aplicación automática del dies a quo.
- Acreditar el clausulado: la ratio descansa en que el contrato preveía validación y en que ese extremo no fue contradicho; por tanto, la selección y aportación ordenada de cláusulas (cuadro de características, anexos, remisiones) es decisiva.
- No plantear como “solución” la supresión de la comprobación: el TS la califica de potestad irrenunciable y “elemento esencial” del contrato administrativo; cualquier tesis que la vacíe está abocada al fracaso.
- Usar la STJUE C-585/20 con precisión: la sentencia muestra que el debate europeo no siempre es determinante si el caso se resuelve por un régimen contractual preferente; conviene argumentar cuándo se discute una “norma general” y cuándo una “cláusula concreta”.
- Cuidar la oposición: la falta de escrito de oposición facilitó que la Sala tuviera por no controvertido el contenido del PCAP invocado por la recurrente; procesalmente, puede ser un error estratégico grave.