STS núm. 295/2022, de 8 de marzo

STS núm. 295/2022, de 8 de marzo (ECLI:ES:TS:2022:859)

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre qué causa de resolución contractual debe prevalecer cuando, en contratos administrativos regidos por el TRLCAP, concurre la apertura de la fase de liquidación concursal del contratista junto con un incumplimiento esencial y culpable anterior que persiste, a efectos —entre otros— de la incautación de la garantía definitiva en el marco de un recurso de casación.

1. Introducción

La resolución de contratos públicos en contexto concursal plantea un problema clásico: el orden de preferencia entre causas de resolución con distintas consecuencias económicas. Bajo el TRLCAP (RDL 2/2000), la apertura de la fase de liquidación produce, en principio, una resolución imperativa, mientras que el incumplimiento de obligaciones esenciales se conecta con una potestad resolutoria que exige valoración sobre la entidad y culpabilidad del incumplimiento. El interés casacional de la sentencia radica en precisar si la liquidación concursal “desplaza” necesariamente a otras causas previas, o si cabe resolver por el incumplimiento anterior cuando subsiste, con su régimen propio (incluida la garantía).

2. Antecedentes de Hecho

2.1. Contexto fáctico y contractual. El litigio se refiere a la concesión de obra pública para la construcción y explotación del Área de Servicio de Guitiriz (Lugo). El contrato se adjudicó en 2001 a SACYR, y en 2004 se autorizó la subrogación a favor de NEOPISTAS, S.A.U. Posteriormente, NEOPISTAS fue declarada en concurso voluntario (febrero de 2014) y se abrió su fase de liquidación (auto de noviembre de 2014), con disolución de la sociedad.

2.2. Acto administrativo impugnado. En agosto de 2016, la Administración acordó resolver la concesión e incautar la garantía definitiva (145.226,76 €) por incumplimiento del abono del canon concesional e iniciar expediente de daños y perjuicios. Haitong Investment Ireland PLC (acreedor pignoraticio de derechos ligados a la liquidación de concesiones) recurrió en reposición y, desestimada ésta en marzo de 2017, acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa.

2.3. Iter procesal y decisiones previas.

• Audiencia Nacional (Sección 8.ª): sentencia de 7 de mayo de 2019 estima el recurso de Haitong, anula las resoluciones administrativas y declara que la resolución procedía desde la apertura de la fase de liquidación, con improcedencia de incautación de garantía (por concurso calificado fortuito).
• Recurso de casación: lo prepara e interpone la Abogacía del Estado; se admite por auto de 25 de marzo de 2021, delimitando la cuestión de interés casacional.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1. Objeto del recurso de casación

La Administración del Estado impugna la sentencia de la Audiencia Nacional que (i) reconduce la causa resolutoria a la liquidación concursal como causa preferente y (ii) niega la incautación de la garantía. La pretensión casacional es que se case la sentencia y se confirme, en lo sustancial, la resolución administrativa basada en el incumplimiento del canon concesional (incumplimiento esencial y culpable).

3.2. Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija expresamente si, en concursos de contratistas, la única causa aplicable es la apertura de liquidación o si deben aplicarse otras causas anteriores que persistan, en especial el incumplimiento continuado del contrato.

3.3. Planteamiento de las partes

Recurrente (Abogacía del Estado). Sostiene que el art. 112 TRLCAP (apertura de liquidación “originará siempre” la resolución) no obliga a elegir esa causa si concurren otras causas con efectos diferentes; defiende un criterio de prioridad temporal (apoyándose de forma ilustrativa en el art. 211.2 LCSP 2017 y en la lógica de atender a la causa que aparece antes).

Recurrida (Haitong). Defiende la aplicación del TRLCAP como lex contractus y subraya que la Administración no incoó un expediente por incumplimiento antes de la liquidación; por tanto, una vez abierta la liquidación —causa imperativa ope legis— esa sería, a su juicio, la causa preferente, con la consecuencia de improcedencia de incautación de garantía si el concurso fue fortuito.

3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala parte de un dato decisivo: el recurso se plantea en términos sustancialmente coincidentes con otros ya resueltos (STS 1653/2020 y 1666/2020), y por unidad de doctrina reitera el criterio allí fijado. En esa línea, razona que:

1. Bajo TRLCAP coexisten causas de resolución: concurso (con especialidad de la liquidación) e incumplimiento esencial. La imperatividad de la resolución por liquidación tiene sentido cuando es la causa relevante en el caso, pero pierde virtualidad si concurre un incumplimiento esencial y persistente que, por sí mismo, hace inviable el contrato.
2. En presencia de varias causas, el Tribunal insiste en que debe hacerse una ponderación caso a caso sobre cuál debe prevalecer, atendiendo a lo pactado y a la entidad del incumplimiento, entre otros elementos. La sentencia conecta esta ponderación con el distinto régimen de consecuencias económicas y, en especial, con el tratamiento de la garantía definitiva: en concurso, su incautación se vincula a la calificación (culpable/fortuito); en incumplimiento, exige un juicio sobre la culpabilidad del incumplimiento conforme al TRLCAP.
3. La Sala rechaza la objeción de Haitong sobre la falta de incoación temprana de expediente por incumplimiento: no lo considera un elemento diferenciador apto para desplazar el criterio jurisprudencial ya fijado; y, además, destaca que la propia sentencia de instancia reconocía un incumplimiento claro, existente y acreditado, anterior a la liquidación.

3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo fija (y reitera sin matices) la siguiente doctrina:

“En caso de haber sido declarado en concurso el contratista, con apertura de la fase de liquidación, si tal causa de resolución concurre con el incumplimiento culpable del contratista como causa de resolución anterior y que persiste, cabe apreciar que procede resolver por esta segunda causa.”

Consecuencias prácticas (derivadas de la sentencia):

• La apertura de liquidación concursal no neutraliza automáticamente la causa de resolución por incumplimiento esencial anterior, si éste persiste.
• La elección de causa puede ser determinante para el régimen de efectos económicos (por ejemplo, garantía definitiva), exigiendo el juicio propio de la causa aplicada.
• El debate no se resuelve por automatismos, sino por calificación jurídica de la concurrencia y persistencia del incumplimiento y su encaje en el TRLCAP.

4. Resolución del recurso

La Sala estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional y, entrando a resolver la instancia, concluye que procede desestimar el contencioso interpuesto por Haitong, manteniendo la resolución administrativa que resolvió la concesión por incumplimiento del canon e incautó la garantía.

5. Fallo

El fallo (sin transcripción extensa) declara: (i) la reiteración del criterio jurisprudencial sobre preferencia de la causa de incumplimiento culpable anterior y persistente; (ii) la estimación del recurso de casación y anulación de la sentencia recurrida; (iii) la desestimación del recurso contencioso-administrativo contra la resolución administrativa de 2017 confirmatoria de la resolución contractual de 2016; y (iv) sin imposición de costas en casación ni en instancia (cada parte las suyas en casación y comunes por mitad, y sin imposición en instancia).

6. Conclusiones prácticas

1. Delimita con precisión la “causa anterior que persiste”. La clave casacional está en acreditar que el incumplimiento esencial es previo a la liquidación y se mantiene al abrirse ésta, porque ello habilita la preferencia de esa causa (no la liquidación).
2. No asumas automatismos por la liquidación concursal (TRLCAP). Aunque la liquidación opere “imperativamente”, la Sala admite que esa imperatividad puede decaer en utilidad cuando el contrato ya estaba patológicamente incumplido.
3. Enfoca el pleito en efectos económicos (garantía) y en el “tipo” de juicio exigible. Si la Administración opta por incumplimiento, la controversia pivota sobre culpabilidad y proporcionalidad; si es concurso, sobre calificación concursal. La elección de causa no es neutra.
4. Cuida la estrategia probatoria sobre la reacción del contratista y la entidad del incumplimiento. La sentencia remite a una ponderación que exige “densidad fáctica” (cláusulas, alcance, persistencia, conducta).
5. En casación, ancla el interés casacional en precedentes y unidad de doctrina. Aquí el TS resuelve explícitamente por remisión y reiteración de doctrina previa; identificar y explotar esa línea es determinante en la técnica casacional.