Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre qué plazo determina el “nacimiento” de la inactividad administrativa (y, por tanto, el momento desde el que cabe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa) cuando se reclaman principal e/o intereses de demora derivados de contratos administrativos: STS núm. 449/2025, de 10 de abril de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:1724).
1. Introducción
La sentencia se inserta en un problema procesal muy práctico: cuándo puede considerarse impugnable la inactividad de la Administración en materia de pagos contractuales. La LJCA contiene una regla general (art. 29.1) vinculada a la reclamación previa y a un plazo de tres meses; pero la normativa contractual pública (art. 217 TRLCSP 2011; hoy art. 199 LCSP 2017) diseña un cauce específico para hacer efectivas deudas de la Administración y conecta la inactividad con un plazo de un mes desde la reclamación escrita del contratista. La Sala Tercera resuelve el conflicto como cuestión de lex specialis vs. lex generalis, con implicaciones directas sobre inadmisiones por prematuridad y sobre la estrategia de litigación en casación.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto material. La mercantil BCM Gestión de Servicios, S.L. reclama cantidades (principal e intereses) por servicios de limpieza vinculados al Espacio Natural de Doñana (periodos de agosto y septiembre de 2017), en el marco de una contratación menor/servicios.
Iter procesal.
- Instancia (TSJ Andalucía, Sevilla, Sección 1.ª, rec. 567/2020). La sentencia de 12/11/2021 estima parcialmente la demanda y condena al pago de la cantidad reclamada excluido IVA y “sin anatocismo”, sin costas.
- Preparación y admisión de la casación. La Junta de Andalucía prepara recurso; la Sección de Admisión lo admite por ATS de 01/06/2023 y fija la cuestión de interés casacional relativa al plazo aplicable para entender nacida la inactividad en reclamaciones de principal/intereses derivadas de contratos administrativos.
- Recurso de casación (RC 958/2022). La Junta pretende la inadmisión del contencioso por prematuro, sosteniendo la aplicación del plazo de tres meses del art. 29.1 LJCA.
(Nota de precisión: en el extracto se indica que la reclamación se formuló el 24/09/2020 y que el recurso contencioso se interpuso también ese 24/09/2020; la controversia casacional, en todo caso, se aborda en términos estrictamente normativos y de preferencia entre regímenes.)
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Andalucía en lo relativo a la inadmisión por inexistencia de inactividad impugnable: la Junta sostiene que, mientras no transcurran tres meses desde la reclamación (art. 29.1 LJCA), no hay inactividad y, por tanto, el recurso contencioso sería prematuro (arts. 25.2 y 69.c LJCA).
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión, formulada en el auto de admisión, consiste en determinar si en reclamaciones de principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos el plazo para el nacimiento de la inactividad (y acceso a la jurisdicción) es:
- el tres meses del art. 29.1 LJCA, o
- el un mes previsto en el art. 199 LCSP (y, para el caso, en el art. 217 TRLCSP 2011).
3.3 Planteamiento de las partes
- La recurrente (Junta de Andalucía) sostiene que la sentencia infringe el art. 29.1 LJCA: para que exista “inactividad impugnable” debe haber transcurrido el plazo general de tres meses; niega fundamento para desplazarlo por la norma contractual, alegando además que el art. 29 LJCA ya contempla obligaciones derivadas de contrato. También discute la aplicabilidad de precedentes citados en instancia.
- La parte recurrida (BCM) defiende la tesis de la sentencia: primacía del principio de especialidad (lex specialis) y apoyo en la doctrina constitucional del principio pro actione.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala desestima la casación y valida la solución de instancia, con un razonamiento de varias capas:
(i) Determinación del derecho aplicable (precisión temporal). La Sala advierte que el precepto citado por las partes y por la sentencia de instancia (art. 199 LCSP 2017) no rige los hechos, por ser contratación anterior a la entrada en vigor de la Ley 9/2017; el régimen aplicable es el art. 217 TRLCSP 2011, aunque subraya que ambos tienen redacción idéntica en lo relevante, por lo que la corrección jurídica del criterio no se ve afectada.
(ii) Tenor literal inequívoco. El art. 217 TRLCSP (como el 199 LCSP) fija un mecanismo expreso: tras la reclamación escrita, si en un mes la Administración no contesta, se entiende reconocido el vencimiento del plazo de pago y el interesado puede formular recurso contencioso contra la inactividad. La Sala enfatiza que el texto es “inequívoco” respecto del plazo habilitante.
(iii) Interpretación teleológica y contextual: lucha contra la morosidad. El Tribunal reconstruye el origen del art. 217 TRLCSP/199 LCSP en la reforma operada por la Ley 15/2010 (morosidad), conectada con el marco europeo (Directiva 2000/35/CE y Directiva 2011/7/UE). En esa clave, la Sala razona que el legislador quiso un procedimiento “efectivo y ágil” para el cobro de deudas del sector público, especialmente relevante para pymes y para la competitividad, y que esa finalidad justifica por sí sola la abreviación del plazo frente al régimen general de la LJCA.
(iv) Lex specialis frente a art. 29 LJCA. La Sala contrasta ambos regímenes: la LJCA de 1998 no podía contemplar las necesidades posteriores ligadas a la morosidad, y su reclamación previa busca “dar oportunidad” de resolver y evitar litigio; mientras que el art. 217 TRLCSP configura un régimen autónomo y específico para pagos contractuales, de modo que desplaza la regla general de tres meses. Incluso matiza que la referencia del art. 29 LJCA a obligaciones contractuales debe entenderse referida a obligaciones distintas de las reguladas en 216-217 TRLCSP/198-199 LCSP.
(v) Coherencia con la jurisprudencia previa sobre el “régimen especial” del art. 217 TRLCSP. La Sala enlaza con pronunciamientos donde ya había afirmado la condición de lex specialis del art. 217 TRLCSP en materia de medidas cautelares (pago inmediato) frente al régimen general de la LJCA, y concluye que ese mismo enfoque es aplicable —mutatis mutandis— al plazo para recurrir por inactividad: ambas piezas (plazo abreviado y tutela cautelar positiva) se complementan para favorecer el pronto pago.
(vi) Principio pro actione. Como cierre argumental, la Sala añade que la interpretación que favorece el acceso al proceso es acorde con el principio pro actione, evitando lecturas formalistas que obstaculicen injustificadamente el control judicial.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera expresa:
En reclamaciones de principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos sujetos a los arts. 216 y 217 TRLCSP 2011 (hoy 198 y 199 LCSP 2017), el plazo para que nazca la inactividad administrativa impugnable y pueda acudirse a la jurisdicción contencioso-administrativa es de un mes desde la reclamación, y no el de tres meses del art. 29.1 LJCA.
Consecuencias prácticas (2–4):
- Estrategia temporal: el contratista no debe esperar tres meses; el “gatillo” procesal se activa al mes si no hay respuesta.
- Excepción de inadmisión por prematuridad: en estos pleitos, la Administración no puede ampararse en el art. 29.1 LJCA para exigir un trimestre cuando rige el art. 217 TRLCSP/199 LCSP.
- Lectura sistemática: el régimen especial del art. 217 TRLCSP opera tanto para el acceso por inactividad como (según jurisprudencia relacionada) para un marco reforzado de tutela cautelar de pago.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación (“no haber lugar”) interpuesto por la Junta de Andalucía y confirma la sentencia del TSJ de Andalucía. No impone costas en casación y mantiene la ausencia de costas de la instancia.
5. Fallo
El fallo se resume en dos ideas: (i) se declara no haber lugar al recurso de casación y se confirma la sentencia recurrida; y (ii) no se hace expresa imposición de costas ni en casación ni en la instancia.
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Foco en la norma especial: si el litigio versa sobre pagos contractuales (principal/intereses) y se ha seguido el cauce de reclamación del art. 217 TRLCSP/199 LCSP, el argumentario debe pivotar en la preferencia de ley especial frente al art. 29 LJCA.
- Control del derecho transitorio: la Sala es estricta al fijar el precepto aplicable (TRLCSP vs LCSP) por razón temporal, aunque considere inalterada la solución por identidad de redacción: en casación, este punto puede ser decisivo para la técnica del motivo.
- Teleología “morosidad”: es especialmente eficaz construir la ratio desde los objetivos de la normativa de morosidad (procedimientos rápidos y eficaces) para sostener el desplazamiento del régimen general.
- Coherencia jurisprudencial: conviene enlazar —como hace la Sala— con la línea previa sobre el art. 217 TRLCSP como lex specialis también en cautelares, reforzando la idea de “sistema” (plazo abreviado + tutela reforzada).
- Pro actione como criterio de cierre: aun cuando el debate sea técnico, el principio pro actione opera como argumento de refuerzo frente a interpretaciones restrictivas de acceso al proceso.