Análisis de la STS 1230/2026, de 5 de noviembre de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:4456). Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta. Recurso de casación 6907/2024.
1. Introducción
La imposición de la penalidad del 3 % del presupuesto base de licitación, IVA excluido, prevista en el artículo 150.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), continúa planteando importantes controversias sobre su ámbito de aplicación y los requisitos necesarios para exigirla.
La Sentencia del Tribunal Supremo 1230/2026, de 5 de noviembre, aborda una cuestión especialmente relevante: si dicha penalidad puede imponerse al segundo licitador clasificado cuando, tras incumplir el primero el requerimiento de documentación, aquel tampoco atiende las obligaciones exigidas para continuar la adjudicación.
Sin embargo, el interés de la resolución trasciende esta cuestión. El Tribunal Supremo precisa que la penalidad no puede aplicarse indiscriminadamente ante cualquier incumplimiento documental, sino que exige valorar su entidad, las circunstancias concurrentes y la imputabilidad de la conducta al licitador.
La sentencia también ofrece importantes enseñanzas sobre los límites del recurso de casación y la imposibilidad de fundamentar una pretensión de igualdad en un eventual tratamiento ilegalmente favorable dispensado a otro operador económico.
2. Antecedentes de hecho
El litigio tiene su origen en un procedimiento de contratación promovido por la Consejería del Mar de la Xunta de Galicia para la fabricación de dos embarcaciones patrulleras destinadas al Servicio de Guardacostas, con un importe de licitación de 2.553.100 euros.
Los pliegos establecían un plazo máximo de ejecución de doce meses, con entregas parciales a los ocho y doce meses, respectivamente.
La mercantil Rodman Polyships, S.A.U., cuestionó inicialmente la viabilidad de esos plazos, argumentando que determinados componentes de propulsión (water jets) requeridos por las prescripciones técnicas necesitaban un período de fabricación y suministro superior.
Aunque impugnó la correspondiente cláusula ante el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia, su recurso fue desestimado. Posteriormente, desistió de la impugnación judicial de aquella resolución.
Pese a sus objeciones, participó en la licitación junto con Astilleros Polináutica, S.L.
Esta última presentó la oferta mejor clasificada y recibió el requerimiento documental del artículo 150.2 LCSP. Sin embargo, aunque aportó buena parte de la documentación, no consiguió constituir la garantía definitiva mediante el correspondiente aval bancario.
La Administración consideró retirada su oferta, pero no le impuso la penalidad del 3 %.
A continuación, requirió la documentación a Rodman Polyships, segunda clasificada, que no presentó documento alguno ni respondió al requerimiento administrativo.
Mediante resolución de 20 de octubre de 2022, la Administración consideró retirada su oferta y declaró desierta la licitación. Posteriormente, por resolución de 27 de febrero de 2023, impuso a Rodman una penalidad de 63.300 euros.
La empresa recurrió esta última resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, alegando, entre otras cuestiones, la imposibilidad material de ejecutar el contrato y la desigualdad de trato respecto de la primera licitadora.
La Sentencia 122/2024, de 19 de abril, desestimó el recurso y confirmó la penalidad.
Frente a esta resolución, Rodman interpuso recurso de casación, admitido mediante auto del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2025.
3. Fundamentos jurídicos
3.1. Objeto del recurso de casación
El recurso pretendía obtener la anulación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y, consiguientemente, de la resolución administrativa que había impuesto la penalidad económica.
La controversia se centraba en determinar si el artículo 150.2 LCSP permitía exigir esa penalidad al segundo licitador cuando el primero había incumplido previamente el requerimiento documental sin resultar penalizado.
Subsidiariamente, la recurrente solicitaba la declaración de nulidad del procedimiento de contratación por establecer unos plazos de ejecución materialmente imposibles.
3.2. Cuestión de interés casacional
El auto de admisión de 22 de octubre de 2025 identificó expresamente la siguiente cuestión:
«Si cabe imponer la penalidad del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, prevista en el artículo 150.2 […] al segundo licitador […] cuando el primer licitador desatiende el requerimiento».
La norma sometida a interpretación era, fundamentalmente, el artículo 150.2 LCSP, que regula el requerimiento documental previo a la adjudicación, las consecuencias de su incumplimiento y el llamamiento sucesivo a los licitadores clasificados.
La cuestión planteaba, por tanto, si la penalidad debía entenderse vinculada exclusivamente al primer clasificado o si podía proyectarse también sobre los licitadores siguientes.
3.3. Planteamiento de las partes
La recurrente, Rodman Polyships, sostenía que el artículo 150.2 LCSP no contemplaba expresamente la imposición de la penalidad al segundo licitador.
Argumentaba que el tercer párrafo del precepto únicamente establecía la obligación de requerir la documentación al siguiente clasificado, sin reproducir expresamente la consecuencia económica prevista para el primero.
Asimismo, denunciaba una vulneración de los principios de igualdad y objetividad administrativa, invocando los artículos 1.1 LCSP y 103.1 de la Constitución.
A su juicio, resultaba contradictorio que la Administración no hubiera penalizado a Astilleros Polináutica, pese a no constituir la garantía definitiva, y sí sancionara económicamente a Rodman.
También alegaba la nulidad del procedimiento por imposibilidad del objeto contractual y una valoración arbitraria de la prueba pericial relativa a los plazos de fabricación.
La Xunta de Galicia, por el contrario, defendía que el artículo 150.2 LCSP no limita la penalidad al primer clasificado.
Consideraba que su aplicación depende del incumplimiento del requerimiento documental, independientemente de la posición ocupada por el licitador.
Además, destacaba la distinta conducta de las empresas: mientras la primera había intentado cumplir, aportando documentación y solicitando una ampliación del plazo para conseguir el aval, Rodman había mantenido una absoluta inactividad.
3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
El razonamiento del Tribunal Supremo presenta varias cuestiones especialmente significativas.
A) La finalidad de la penalidad: garantizar la seriedad de las ofertas
La Sala comienza relacionando el artículo 150.2 LCSP con el artículo 139.1 de la misma ley, que establece que la presentación de una proposición implica la aceptación incondicionada de los pliegos.
Desde esta perspectiva, el requerimiento documental constituye una obligación derivada de la participación voluntaria en la licitación.
La penalidad persigue garantizar la seriedad y el mantenimiento de las ofertas, evitando retiradas injustificadas que ocasionen retrasos, perjuicios administrativos o incluso la frustración del procedimiento.
La Sala recuerda su jurisprudencia anterior, particularmente las sentencias 1543/2023, de 22 de noviembre, y 652/2019, de 21 de mayo, sobre la naturaleza no estrictamente sancionadora de las penalidades contractuales.
Estas se aproximan a una cláusula penal contractual vinculada a la protección del interés público.
Ahora bien, este fundamento no autoriza una aplicación automática e indiscriminada de la penalidad.
B) La interpretación restrictiva del artículo 150.2 LCSP
Este constituye uno de los aspectos centrales de la sentencia.
El Tribunal Supremo sostiene que la penalidad debe interpretarse restrictivamente y distingue entre el incumplimiento total de las obligaciones documentales y su cumplimiento defectuoso.
La Sala admite su aplicación ante una retirada voluntaria e injustificada de la oferta o una situación de autoexclusión, especialmente cuando existe desatención total del requerimiento.
Por el contrario, cuando el licitador presenta documentación con defectos subsanables, no puede identificarse automáticamente esa conducta con una retirada de su oferta.
Esta distinción resulta fundamental porque el artículo 150.2 LCSP no establece una consecuencia económica para cualquier irregularidad documental, sino para aquellos incumplimientos que permiten entender retirada la proposición.
La interpretación judicial exige, por tanto, examinar si realmente se ha producido un incumplimiento total, voluntario e imputable al licitador, y no limitarse a constatar la falta de aportación íntegra de los documentos.
C) La diferente conducta de ambos licitadores
La Sala considera determinante la diferencia entre los comportamientos de Astilleros Polináutica y Rodman Polyships.
La primera presentó la documentación exigida, salvo el aval correspondiente a la garantía definitiva, cuya obtención no consiguió completar por circunstancias que la instancia consideró ajenas a su voluntad de cumplimiento.
Rodman, en cambio, no aportó documento alguno y tampoco comunicó a la Administración las razones de su inactividad.
Esta absoluta falta de respuesta evidenciaba, según la Sala, una conducta incompatible con el compromiso previamente asumido al presentar su oferta.
El Tribunal Supremo entiende que concurrían los presupuestos necesarios para considerar retirada la proposición y exigir la penalidad.
Conviene destacar que la sentencia no establece una exoneración general por el mero hecho de haber presentado parte de la documentación. Su razonamiento se apoya en las circunstancias concretas acreditadas y en la distinción entre incumplimientos totales e incidencias documentales justificadas.
D) No existe un derecho a la igualdad en la ilegalidad
La recurrente sostenía que no podía recibir un tratamiento más desfavorable que la primera licitadora.
El Tribunal Supremo rechaza este argumento recordando la doctrina constitucional, particularmente la STC 25/2022, de 23 de febrero.
El principio de igualdad debe operar dentro de la legalidad y no puede utilizarse para exigir que una Administración reproduzca un eventual incumplimiento de la norma.
En consecuencia, aunque se admitiera hipotéticamente que la primera licitadora debió ser penalizada, ello no justificaría dejar de aplicar a Rodman una penalidad legalmente procedente.
Esta consideración tiene especial relevancia práctica: la ausencia de penalización de otro licitador no constituye, por sí sola, una causa de exoneración.
E) Los límites del recurso de casación
La Sala también delimita el objeto del enjuiciamiento casacional.
Rechaza entrar en la alegada imposibilidad material de ejecutar el contrato, por tratarse de una cuestión distinta de la identificada en el auto de admisión.
Además, observa que Rodman había desistido anteriormente de su impugnación judicial de los pliegos y, pese a ello, presentó una oferta aceptando sus condiciones.
Igualmente, descarta revisar la valoración de la prueba pericial realizada por el tribunal de instancia, por constituir una cuestión fáctica ajena al ámbito propio del recurso de casación.
De este modo, la sentencia recuerda que la casación no constituye una nueva instancia destinada a revisar íntegramente los hechos y las pruebas, sino un instrumento para resolver cuestiones jurídicas de interés casacional.
F) La imposibilidad de resolver una cuestión hipotética
Este último aspecto merece particular atención.
Aunque el auto de admisión planteaba si podían imponerse penalidades sucesivas al primer y segundo licitador, la Sala advierte que esa situación no se produjo realmente.
Solo el segundo licitador fue penalizado, mientras que el primero no recibió penalidad alguna.
Por ello, el Tribunal Supremo considera que no dispone del presupuesto fáctico necesario para establecer una doctrina general sobre la acumulación de penalidades entre distintos licitadores.
Esta precisión resulta esencial para interpretar correctamente el alcance de la sentencia.
La resolución no fija una regla general sobre la posibilidad de imponer simultáneamente varias penalidades del 3 % a diferentes licitadores. Resuelve el supuesto concreto de un segundo clasificado cuyo incumplimiento total e imputable determina la retirada de su oferta.
3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
El fundamento jurídico séptimo, apartado C), establece la doctrina de interés casacional.
En síntesis, la penalidad del 3 % prevista en el artículo 150.2 LCSP resulta exigible al licitador que, tras concurrir al procedimiento y presentar una oferta aceptada por el órgano de contratación, incumpla totalmente, por causa imputable a él, la obligación de aportar la documentación requerida dentro del plazo legalmente establecido, entendiéndose entonces retirada su oferta.
De esta doctrina se desprenden varias consecuencias:
La penalidad no se limita necesariamente al primer licitador clasificado.
Su imposición exige un incumplimiento total imputable al operador económico.
No cabe equiparar automáticamente un cumplimiento defectuoso con una retirada injustificada de la oferta.
La aplicación de la penalidad exige valorar las circunstancias efectivas del incumplimiento.
La sentencia aporta así una interpretación que combina la protección de la seriedad de las ofertas con la exigencia de evitar penalizaciones automáticas ante simples irregularidades subsanables.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso de casación interpuesto por Rodman Polyships.
Considera que la empresa incumplió totalmente su obligación documental, sin ofrecer explicación ni justificación alguna dentro del procedimiento.
Por tanto, confirma la Sentencia 122/2024, de 19 de abril, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y mantiene la resolución administrativa que impuso la penalidad de 63.300 euros.
5. Fallo
La Sala declara no haber lugar al recurso de casación y confirma la legalidad de la sentencia recurrida.
En materia de costas, aplica el artículo 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, disponiendo que cada parte soporte las suyas y que las comunes se abonen por mitad.
La resolución consolida la validez de la penalidad impuesta, pero limita expresamente su pronunciamiento doctrinal a las circunstancias del caso examinado.
6. Conclusiones prácticas
La Sentencia 1230/2026 ofrece importantes criterios para los órganos de contratación, los licitadores y los profesionales que intervienen en litigios de contratación pública.
Primera. La penalidad del artículo 150.2 LCSP no es una consecuencia indiscriminada de cualquier defecto documental. Debe distinguirse entre incumplimientos totales y deficiencias subsanables, teniendo en cuenta la conducta del licitador.
Segunda. La falta absoluta de respuesta al requerimiento constituye un elemento especialmente relevante. La omisión completa de la documentación, sin comunicación ni justificación, permite apreciar una retirada imputable de la oferta.
Tercera. La Administración debe motivar las circunstancias que justifican la penalización. La diferente actuación de los licitadores puede explicar tratamientos distintos, siempre que se fundamenten en hechos acreditados y en una correcta aplicación de la ley.
Cuarta. La aceptación de los pliegos tiene consecuencias jurídicas relevantes. Quien participa en una licitación asume sus condiciones y no puede utilizar posteriormente, sin más, objeciones previamente abandonadas para justificar el incumplimiento documental.
Quinta. La estrategia casacional debe ajustarse a la cuestión jurídica admitida. La discusión sobre la valoración de pruebas o sobre pretensiones ajenas al interés casacional identificado difícilmente permitirá obtener un pronunciamiento favorable.
En definitiva, el Tribunal Supremo confirma que la penalidad del 3 % constituye un mecanismo de garantía de la seriedad de las ofertas, pero su aplicación exige un incumplimiento total e imputable al licitador, no la simple existencia de defectos documentales.
La principal aportación de esta sentencia reside precisamente en esa delimitación: proteger la eficacia de la contratación pública sin convertir el artículo 150.2 LCSP en un instrumento de penalización automática desconectado de las circunstancias del incumplimiento.