Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, núm. 578/2026, de 22 de septiembre de 2026. Recurso de apelación núm. 112/2026. ECLI:ES:TSJCV:2026:3617.
1. Introducción
La Sentencia 578/2026 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana aborda un problema cada vez más relevante en la contratación pública: qué consecuencias económicas produce para el contratista la prolongación de un servicio más allá de la duración ordinaria y de las prórrogas previstas inicialmente en el contrato.
El litigio enfrenta a INTERCONTROL LEVANTE, S.A. con la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana (EPSAR). El contrato había sido adjudicado en 2018 con una duración inicial de dos años y posibilidad de prorrogarlo otros dos. Sin embargo, agotada esa duración, la prestación continuó mediante sucesivas prórrogas extraordinarias mientras se tramitaba una nueva licitación. S22-09-2026
La cuestión resulta especialmente significativa porque la Sala rechaza que esa prolongación extraordinaria pueda tratarse, sin más, como si el contrato original continuara desarrollándose inalteradamente. Cuando la Administración mantiene durante años al contratista prestando el servicio por razones de interés público, la evolución real de los costes puede provocar una ruptura del equilibrio económico que no tiene por qué quedar cubierta por el principio de riesgo y ventura.
La sentencia aplica para ello la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre continuidad forzosa de servicios públicos, equilibrio económico y determinación de la contraprestación cuando el contrato ha superado su horizonte temporal.
2. Antecedentes de hecho
INTERCONTROL LEVANTE, S.A. resultó adjudicataria, mediante resolución de 23 de marzo de 2018, del contrato de servicio de control del funcionamiento y mantenimiento de instalaciones gestionadas y financiadas por EPSAR. El contrato se formalizó el 27 de abril de 2018 por un importe de 1.661.155,17 euros, con una duración de dos años prorrogables por otros dos. La duración contractual, incluidas las prórrogas ordinarias, alcanzaba hasta el 30 de abril de 2022.
A partir de ese momento, y mientras se tramitaba la nueva licitación, EPSAR acordó sucesivas prolongaciones extraordinarias. La sentencia identifica siete resoluciones dictadas entre marzo de 2022 y febrero de 2025 y una octava prórroga, aprobada en julio de 2025, que extendía la prestación hasta el 30 de abril de 2026. El resultado era particularmente relevante: un contrato cuyo límite ordinario se situaba en abril de 2022 terminaba prolongándose extraordinariamente durante aproximadamente cuatro años adicionales.
El 5 de agosto de 2024 la contratista formuló una reclamación económica por los mayores costes derivados de esa continuidad. Inicialmente se reclamaban, entre otros conceptos, 125.520 euros de incremento de costes de personal, vinculados a los sucesivos convenios colectivos del sector, y 99.136,94 euros por medios materiales, calculados tomando como referencia el incremento de precios desde mayo de 2022.
La reclamación fue desestimada por silencio administrativo y la empresa acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa.
La sentencia núm. 38/2026 del Tribunal de Instancia de Valencia desestimó el recurso. Entendió esencialmente que las prórrogas habían sido aceptadas por ambas partes en las mismas condiciones económicas que el contrato inicial. Subrayó que la empresa no había recurrido las resoluciones de prórroga y consideró aplicable la doctrina de los actos propios: si las prórrogas habían sido consentidas, no podía reclamarse posteriormente una compensación por costes ajenos al precio pactado.
INTERCONTROL interpuso recurso de apelación. Sostuvo que no existió una verdadera continuación voluntaria, sino una prórroga extraordinaria impuesta por razones de interés público, y que mantener durante años los precios iniciales suponía trasladarle íntegramente unos sobrecostes que debían ser asumidos por la Administración. En apelación cuantificó la pretensión en 281.524,18 euros, correspondientes a 161.280 euros de mano de obra y 120.244,18 euros de medios materiales.
EPSAR se opuso alegando que la empresa había consentido expresamente cada prórroga y podía haber rechazado su formalización, especialmente teniendo en cuenta que cada una tenía una duración aproximada de seis meses.
3. Fundamentos jurídicos
3.1. Objeto del recurso de apelación
El recurso pretende la revocación de la sentencia de primera instancia y el reconocimiento del derecho de INTERCONTROL a percibir una compensación por los mayores costes soportados durante las sucesivas prórrogas extraordinarias.
La controversia no se limita, por tanto, a determinar si formalmente existieron resoluciones de prórroga aceptadas por el contratista. Lo decisivo es determinar qué régimen económico debe aplicarse a una prolongación excepcional que desborda ampliamente la duración inicialmente prevista del contrato.
La Sala anuncia de manera inequívoca su posición: “sí accede a la reclamación pretendida por la apelante”. Considera que se encuentra ante una prolongación excepcional por razones de interés público de un contrato que, después de agotar sus dos años iniciales y dos de prórroga, acumuló ocho prórrogas extraordinarias.
3.2. Cuestión jurídica central
La cuestión jurídica que vertebra la sentencia puede formularse así:
¿Debe asumir el contratista, conforme al principio de riesgo y ventura y al precio originario del contrato, los sobrecostes derivados de una prolongación extraordinaria del servicio durante años, acordada por la Administración por razones de interés público, o procede compensarlo para preservar el equilibrio económico de la prestación?
La respuesta del TSJCV es favorable a la compensación.
3.3. Planteamiento de las partes
La contratista recurrente sostiene que no existió una simple prórroga ordinaria libremente aceptada. Una vez agotada la duración contractual prevista, la continuidad se produjo para atender necesidades de interés público mientras EPSAR tramitaba una nueva licitación.
Su argumento económico es igualmente relevante: seguir aplicando precios calculados sobre la estructura de costes existente cuando se adjudicó el contrato en 2018, pese a los posteriores incrementos salariales y del coste de los medios materiales, supondría trasladarle un perjuicio que no estaba incluido en el riesgo contractual inicialmente asumido.
La recurrente invoca además la prohibición del enriquecimiento injusto: la Administración recibe durante años el mismo servicio mientras mantiene una contraprestación calculada conforme a costes anteriores.
La Administración, por el contrario, insiste en el consentimiento del contratista. Las prórrogas fueron formalizadas sin que la empresa las recurriera, y ésta habría podido negarse a continuar. Para EPSAR, por tanto, deben mantenerse las condiciones económicas originarias.
3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Superior de Justicia
El razonamiento de la Sala parte de los artículos 28 y 29 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público. El primero conecta la contratación con los principios de eficiencia y programación; el segundo obliga a determinar la duración contractual teniendo en consideración, entre otros elementos, la necesidad de someter periódicamente las prestaciones a concurrencia.
Esta referencia permite al Tribunal introducir una crítica de alcance general: se ha hecho cada vez más frecuente recurrir a las denominadas “órdenes de continuidad”, por las que se mantiene al contratista ejecutando el servicio hasta que concluya una futura adjudicación. El problema aparece cuando esa situación se prolonga durante un periodo indefinido o extraordinariamente largo.
La Sala identifica correctamente el efecto económico de esta práctica. La oferta del adjudicatario se confeccionó calculando costes en función de una duración determinada y de las prórrogas previstas en los pliegos. Si posteriormente esa ejecución se prolonga durante años, sin actualización de la contraprestación, se altera la base económica sobre la que se formuló la oferta.
Aquí radica una de las ideas centrales de la sentencia: el riesgo y ventura no legitima trasladar al contratista cualquier consecuencia económica producida por una prolongación administrativa ajena al horizonte temporal originario del contrato.
La Sala se apoya expresamente en la STS de 27 de enero de 2025, que reconoce que el contratista que continúa prestando de buena fe un servicio a petición de la Administración una vez agotada la duración contractual no debe resultar económicamente perjudicado cuando la Administración recibe esa prestación.
El TSJCV resume después el principio que considera derivado de la jurisprudencia del Supremo: cuando la Administración impone la continuidad de un contrato sin cobertura contractual o legal suficiente, el desequilibrio económico generado no puede ampararse en el riesgo y ventura, sino que debe ser compensado atendiendo al coste real de la prestación.
La sentencia realiza además un detenido recorrido por las SSTS 34/2026, 1356/2025, 573/2026 y 710/2026.
Particular importancia concede a la STS 710/2026, de 8 de junio, según la cual, cuando ni el contrato ni la legislación aplicable contemplan la continuación forzosa después de agotado el plazo máximo, los perjuicios derivados de esa prolongación deben ser asumidos por la Administración atendiendo al precio real del servicio en el momento de su prestación.
También utiliza la doctrina de la STS 573/2026 para destacar un principio de reciprocidad: si la Administración exige que el contratista continúe prestando el servicio en las mismas condiciones, esa continuidad no puede operar exclusivamente en perjuicio de una de las partes. Debe preservarse la equivalencia económica de la relación y evitarse que la Administración obtenga un enriquecimiento injustificado por mantener precios desactualizados.
Aplicando esos criterios al caso, el TSJCV considera especialmente significativo que el precio continuara tomando como referencia costes salariales de 2018, pese a que la prestación se mantuvo hasta 2026.
No se trata, por tanto, de reconocer automáticamente una revisión ordinaria de precios, sino de compensar económicamente una situación excepcional provocada por la continuidad de una prestación mucho más allá del marco temporal que sirvió de base al contrato.
Finalmente, la Sala considera acreditada la indemnización porque los cálculos se apoyan en parámetros objetivos —los incrementos salariales derivados de los convenios colectivos y la evolución del IPC respecto de los medios materiales— y, además, la Administración no había formulado objeción a la cuantía reclamada, ni en primera instancia ni en la oposición a la apelación.
3.5. Criterio jurisprudencial aplicado
Aunque esta sentencia no fija doctrina casacional, su criterio puede sintetizarse de la siguiente manera:
La continuidad extraordinaria de un contrato público durante un periodo que excede sustancialmente de la duración inicialmente prevista no permite a la Administración mantener indefinidamente la contraprestación económica originaria cuando esa prolongación provoca mayores costes objetivos al contratista. El principio de riesgo y ventura no cubre el desequilibrio derivado de una continuidad impuesta por razones de interés público, debiendo preservarse el equilibrio económico y evitarse el enriquecimiento injusto de la Administración.
De este criterio se derivan varias consecuencias prácticas:
- El consentimiento formal o la falta de impugnación de cada resolución de continuidad no excluyen necesariamente el derecho posterior a reclamar los mayores costes.
- Debe distinguirse entre los riesgos propios de la ejecución ordinaria del contrato y los derivados de su prolongación extraordinaria.
- La compensación exige acreditar los costes mediante parámetros objetivos y verificables.
- La Administración no puede convertir la continuidad por interés público en un mecanismo para obtener durante años una prestación a precios calculados para un periodo contractual ya superado.
4. Resolución del recurso
El TSJCV estima el recurso de apelación, revoca la Sentencia 38/2026 del Tribunal de Instancia de Valencia y estima, a su vez, el recurso contencioso-administrativo formulado contra la desestimación presunta de la reclamación económica.
Reconoce a INTERCONTROL LEVANTE, S.A. una situación jurídica individualizada consistente en el derecho a percibir 281.524,18 euros más intereses legales.
La cantidad se distribuye en:
- 161.280 euros por mayores costes relativos a mano de obra.
- 120.244,18 euros por mayores costes de medios materiales.
No se imponen costas en apelación, mientras que las de primera instancia corresponden a la Administración.
5. Fallo
El fallo produce tres efectos esenciales: revoca íntegramente la sentencia de primera instancia, estima la reclamación de la contratista y condena económicamente a la Administración al pago de los sobrecostes acreditados, con los correspondientes intereses legales.
La sentencia no es firme. Contra ella cabe recurso de casación en los términos de los artículos 86 y siguientes de la LJCA, que deberá prepararse en el plazo de treinta días desde su notificación.
6. Conclusiones prácticas
La STSJCV 578/2026 ofrece varias pautas de considerable importancia para los contratos sometidos a órdenes de continuidad o prórrogas extraordinarias.
En primer lugar, la continuidad del servicio público no equivale a la supervivencia indefinida de todas las condiciones económicas inicialmente pactadas. Cuanto mayor sea la distancia temporal respecto del contrato originario, más relevante será analizar el coste real de la prestación.
En segundo lugar, el principio de riesgo y ventura tiene límites. No puede utilizarse para hacer recaer sobre el adjudicatario las consecuencias económicas de una prolongación extraordinaria decidida para satisfacer necesidades públicas y situada fuera del marco temporal sobre el que aquél calculó su oferta.
En tercer lugar, para la defensa del contratista resulta fundamental documentar los sobrecostes durante toda la continuidad. En este caso fueron determinantes los incrementos salariales derivados de convenios colectivos y la evolución objetiva de los costes de los medios materiales.
En cuarto lugar, la sentencia evidencia la importancia de que la Administración planifique con suficiente antelación las nuevas licitaciones. Las órdenes de continuidad deben constituir una solución excepcional, no una técnica ordinaria para prolongar contratos durante años.
Y, finalmente, el criterio del TSJCV se inserta en una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que está delimitando progresivamente las diferentes situaciones de continuidad prestacional: continuidad prevista contractualmente, prórroga forzosa contraria al contrato, contrato extinguido sin cláusula de continuidad y prolongaciones extraordinarias derivadas de la falta de una nueva adjudicación. La consecuencia económica no es necesariamente idéntica en todos estos supuestos, por lo que la cobertura contractual y legal concreta de la prolongación resulta decisiva para determinar cómo debe calcularse la compensación.