1. Introducción
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Primera, de 10 de septiembre de 2026, asunto C-11/25, aborda una cuestión relevante para delimitar el ámbito de aplicación del Derecho de la competencia respecto de las actuaciones de las Administraciones públicas: cuándo una entidad pública actúa como «empresa» desarrollando una actividad económica y cuándo, por el contrario, actúa en ejercicio de prerrogativas de poder público.
El litigio surge a propósito de la decisión del Ayuntamiento de Jelgava, en Letonia, de encomendar la gestión de los residuos municipales a una sociedad cuyo capital pertenecía en un 51 % al propio Ayuntamiento y en un 49 % a una entidad privada, realizando la adjudicación mediante un procedimiento interno y sin licitación previa.
La autoridad letona de competencia consideró que el Ayuntamiento había actuado como empresa y que había abusado de una posición dominante al conceder a esa sociedad un derecho exclusivo que excluía del mercado a potenciales competidores. La cuestión fundamental que llega al TJUE consiste, por tanto, en determinar si la decisión municipal de organizar un servicio público atribuyendo su prestación a una determinada entidad constituye en sí misma una actividad económica sometida al artículo 102 TFUE.
La respuesta del Tribunal es negativa. El TJUE diferencia nítidamente entre la prestación material del servicio de gestión de residuos —que sí constituye una actividad económica— y la decisión de la autoridad municipal relativa a cómo organizar dicho servicio, que se integra en el ejercicio de prerrogativas públicas.
2. Antecedentes de hecho
Jelgavas komunālie pakalpojumi SIA —«Jelgava SIA»— es una sociedad letona dedicada a la recogida y tratamiento de residuos. Su capital pertenece en un 51 % al Ayuntamiento de Jelgava y en un 49 % a Kulk SIA, una persona jurídica privada.
El Ayuntamiento decidió atribuir a Jelgava SIA la gestión de los residuos municipales y, el 1 de noviembre de 2004, celebró con ella un contrato de servicios relativo a la gestión de residuos y a la mejora y promoción del sistema municipal de gestión, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2029.
La adjudicación se realizó mediante un procedimiento interno o in house, sin licitación previa, al amparo de una excepción prevista en la legislación letona de contratación pública.
El Consejo de la Competencia letón, mediante resolución de 22 de julio de 2021, impuso una multa al Ayuntamiento por infracción de la normativa nacional sobre abuso de posición dominante.
La autoridad de competencia delimitó como mercado relevante el de la recogida y transporte de residuos municipales en el territorio de Jelgava y entendió que el Ayuntamiento, al decidir confiar el servicio a Jelgava SIA y participar además en esa sociedad, había actuado como una «empresa».
Consideró asimismo que Ayuntamiento y sociedad ocupaban una posición dominante como consecuencia del derecho exclusivo concedido a Jelgava SIA y concluyó que existía abuso porque dicha atribución había excluido del mercado a otros posibles prestadores, pese a que el Ayuntamiento no ejercía un control total sobre la sociedad.
El Ayuntamiento recurrió la resolución alegando que no había actuado como operador económico, sino como persona jurídica de Derecho público. El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo letón desestimó el recurso el 28 de junio de 2022, entendiendo que el Ayuntamiento sí había actuado como empresa al contratar con una sociedad de la que era accionista.
Interpuesto recurso de casación, el Tribunal Supremo de Letonia planteó la cuestión prejudicial ante el TJUE.
El órgano remitente consideraba determinante esclarecer si, al adoptar una decisión sobre la forma de organizar la gestión de residuos en su territorio, el Ayuntamiento desarrollaba una actividad económica o ejercía prerrogativas de poder público. En Derecho letón, la organización de la gestión de residuos municipales forma parte de la autonomía funcional municipal y responde, además, a las obligaciones impuestas por la normativa europea sobre residuos.
3. Cuestión prejudicial
3.1. Objeto de la petición
La petición prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 102 TFUE, que prohíbe la explotación abusiva de una posición dominante por una o varias «empresas».
La pregunta planteada por el Tribunal Supremo letón puede sintetizarse del siguiente modo: ¿forma parte de una actividad económica, a efectos del artículo 102 TFUE, la decisión de un ayuntamiento de adjudicar a una persona jurídica participada por él el derecho exclusivo a prestar el servicio municipal de gestión de residuos?
La cuestión exige previamente determinar si, al adoptar esa concreta decisión, el Ayuntamiento puede ser considerado una «empresa» en el sentido del Derecho de la competencia de la Unión.
3.2. Planteamiento de las partes y cuestión previa sobre la competencia del TJUE
Antes de resolver el fondo, el Tribunal examina su propia competencia.
El problema deriva de que el litigio tenía carácter esencialmente interno: la conducta había sido sancionada aplicando la legislación letona de competencia y, según el órgano remitente, no afectaba al comercio entre los Estados miembros, requisito que condiciona la aplicación directa del artículo 102 TFUE.
Sin embargo, el Derecho letón había sido configurado para ajustarse a las soluciones del Derecho de la Unión. En particular, el Tribunal Supremo letón señalaba que el artículo 13 de la Ley nacional de Competencia debía interpretarse de manera coherente con el artículo 102 TFUE.
El TJUE recuerda su jurisprudencia según la cual puede interpretar normas de la Unión incluso respecto de situaciones puramente internas cuando el Derecho nacional haya decidido remitirse a las soluciones establecidas por el Derecho europeo. La finalidad es evitar divergencias interpretativas cuando una misma regla europea funciona como referencia para interpretar el Derecho interno.
Dado que el legislador letón había querido armonizar su régimen de abuso de posición dominante con el Derecho de la Unión y que la disposición nacional relevante se correspondía con el artículo 102 TFUE, el Tribunal concluye que es competente para resolver la cuestión prejudicial.
3.3. Criterio del Tribunal
El núcleo de la sentencia se encuentra en la distinción entre actividad económica y ejercicio de prerrogativas públicas.
El Tribunal parte de su concepto tradicional de «empresa» en Derecho de la competencia: comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su sistema de financiación.
Por actividad económica se entiende cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado, normalmente a cambio de una remuneración. Lo determinante no es, por tanto, que el sujeto sea público o privado, sino la naturaleza de la actividad concretamente desarrollada.
Sin embargo, quedan fuera de esa categoría aquellas actividades que, atendiendo a su naturaleza, a las normas que las regulan y a su finalidad, se encuentran vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.
De ahí que una misma entidad pública pueda desarrollar unas actividades sujetas al Derecho de la competencia y otras que queden fuera del mismo. El análisis debe realizarse actividad por actividad y solo existirá condición de empresa cuando la actuación económica pueda disociarse del ejercicio de potestades públicas.
Aplicando estos principios al caso, el Tribunal introduce una distinción decisiva.
Por una parte, afirma expresamente que el servicio de gestión de los residuos municipales constituye una actividad económica. La prestación efectiva de servicios de recogida, transporte o tratamiento de residuos puede desarrollarse en un mercado por operadores económicos.
Pero eso no significa que toda actuación administrativa relacionada con dicho servicio tenga automáticamente naturaleza económica.
El Ayuntamiento de Jelgava tenía legalmente atribuida la competencia de organizar la gestión de residuos municipales en su territorio. Esa regulación nacional contribuía, además, a la aplicación de la entonces vigente Directiva 75/442/CEE sobre residuos, que imponía a los Estados miembros obligaciones relativas a su valorización y eliminación y exigía designar autoridades competentes responsables de su aplicación.
Desde esta perspectiva, cuando el Ayuntamiento decide cómo debe organizarse el servicio y a qué entidad concede el derecho a prestarlo, no está ofreciendo bienes o servicios en un mercado a cambio de una remuneración. Está adoptando una decisión administrativa en su condición de autoridad competente.
El Tribunal razona, por ello, que esa actuación constituye ejercicio de prerrogativas de poder público.
Y añade una precisión particularmente importante: esta conclusión no cambia porque la entidad adjudicataria esté parcialmente participada por el propio Ayuntamiento. La existencia de una participación municipal en el capital del prestador no transforma por sí misma la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual la Administración organiza el servicio.
Tampoco resulta determinante que la utilización del procedimiento in house pudiera haber infringido las normas nacionales o europeas sobre contratación pública.
Este aspecto es fundamental en la sentencia. El TJUE separa los planos normativos: una eventual ilegalidad contractual no convierte automáticamente la actuación administrativa en un abuso de posición dominante.
Si la Administración, al adoptar la decisión controvertida, actúa en ejercicio de prerrogativas públicas, una eventual infracción de las normas de contratación deberá controlarse mediante los mecanismos propios del Derecho de la contratación pública y del control de legalidad administrativa, pero no puede recalificarse por ese solo motivo como explotación abusiva de una posición dominante conforme al artículo 102 TFUE.
El Tribunal considera igualmente irrelevante para esta conclusión que la relación jurídica entre Ayuntamiento y adjudicatario deba calificarse como concesión de servicios o como contrato público de servicios.
Respecto de una concesión, recuerda que el artículo 102 TFUE no se aplica, en principio, a la adjudicación realizada por una autoridad pública de un contrato de concesión al concesionario encargado de un servicio público.
Y tampoco altera la conclusión la posible consideración del negocio como contrato público de servicios. Aunque la jurisprudencia europea establece que, para determinar si una actividad de compra tiene naturaleza económica, debe atenderse al uso posterior de los bienes o servicios adquiridos, el Tribunal entiende que esa doctrina no resulta aplicable aquí: la actuación municipal de organizar el servicio de residuos sigue integrada en el ejercicio de prerrogativas públicas y no constituye un uso económico posterior realizado por el Ayuntamiento.
La ratio decidendi puede, por tanto, resumirse en una idea central: para determinar la aplicación del artículo 102 TFUE no basta con comprobar que el servicio subyacente tiene carácter económico; debe analizarse la naturaleza concreta de la actuación imputada a la autoridad pública.
3.4. Doctrina fijada por el Tribunal
La doctrina de la sentencia puede formularse de la siguiente manera:
Cuando un ayuntamiento, en virtud de las competencias que le atribuye la legislación nacional, decide las modalidades de organización de un servicio público y atribuye a una determinada persona jurídica el derecho a prestarlo, actúa en ejercicio de prerrogativas de poder público y no desarrolla, por esa concreta decisión, una actividad económica a efectos del artículo 102 TFUE, aunque el servicio posteriormente prestado tenga naturaleza económica y aunque la entidad adjudicataria esté parcialmente participada por el propio ayuntamiento.
De esta doctrina se derivan varias consecuencias prácticas:
- Debe diferenciarse entre la organización administrativa de un servicio público y la prestación económica material de ese servicio.
- La participación de una Administración en el capital de la entidad prestadora no convierte automáticamente a la Administración en «empresa».
- Una posible vulneración de las normas de contratación pública no implica por sí sola una infracción del artículo 102 TFUE.
- La calificación del negocio como concesión o como contrato de servicios no modifica necesariamente la naturaleza pública de la decisión organizativa adoptada por la Administración.
4. Fallo
El Tribunal de Justicia declara que:
«El artículo 102 TFUE debe interpretarse en el sentido de que la decisión adoptada por un ayuntamiento de adjudicar a una persona jurídica que le pertenece parcialmente el derecho a prestar el servicio de gestión de los residuos municipales no forma parte del ejercicio de una actividad económica.»
El TJUE no declara, por tanto, que la gestión de residuos municipales sea en sí misma una actividad ajena al mercado. Afirma justamente lo contrario: la prestación del servicio tiene carácter económico.
Lo que excluye del ámbito del artículo 102 TFUE es la decisión administrativa del Ayuntamiento sobre la organización del servicio, por tratarse de una actuación realizada como autoridad pública y no como operador económico.
Esta precisión es esencial para interpretar correctamente el alcance del fallo.
6. Conclusiones prácticas
La sentencia C-11/25 consolida una distinción especialmente relevante para las Administraciones públicas y para la delimitación entre Derecho de la competencia y Derecho administrativo.
En primer lugar, el carácter económico de un servicio público no determina automáticamente que todas las decisiones administrativas relacionadas con él estén sometidas a los artículos 101 y 102 TFUE. Es necesario analizar separadamente la naturaleza de cada actuación.
En segundo lugar, cuando una Administración decide, en ejercicio de una competencia legal, cómo organizar un servicio público, dicha decisión puede constituir ejercicio de potestades públicas aunque la ejecución material del servicio se produzca posteriormente en un mercado.
En tercer lugar, el hecho de que el prestador sea una sociedad de capital mixto o parcialmente participada por la Administración no modifica, por sí solo, esa conclusión.
En cuarto lugar, el TJUE rechaza una suerte de «trasvase automático» entre Derecho de la contratación pública y Derecho de la competencia. Una adjudicación eventualmente irregular deberá combatirse utilizando los instrumentos jurídicos propios de la contratación pública y del control de legalidad administrativa, pero esa irregularidad no convierte necesariamente a la Administración en empresa ni transforma la actuación en un abuso de posición dominante.
Finalmente, la sentencia obliga a identificar con precisión cuál es la conducta que se somete al control de competencia. No es jurídicamente equivalente analizar la actividad económica del operador que presta un servicio que analizar la decisión previa de la Administración que configura, organiza o atribuye ese servicio.
La relevancia práctica de la resolución reside precisamente en esta separación conceptual: el Derecho de la competencia se aplica en función de la naturaleza de la concreta actividad desarrollada y no simplemente por la existencia de un mercado económico relacionado con la actuación administrativa.