1. Introducción
La Sentencia 1046/2026, de 23 de septiembre, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo -ECLI:ES:TS:2026:3757-, resuelve el recurso de casación 796/2024 y delimita el régimen aplicable a los acuerdos de acción concertada para la prestación de servicios sociales.
La relevancia del asunto está en precisar hasta qué punto estos instrumentos quedan sometidos a la Directiva 2014/24/UE. El Supremo reitera su Sentencia 292/2026 y completa la doctrina sobre la publicidad del artículo 75 y la regla de los tres años del artículo 77.2.d).
2. Antecedentes de Hecho
El litigio nace de la Resolución de 27 de marzo de 2019 de la Vicepresidencia y Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana, que convocó acuerdos de acción concertada para la atención de personas mayores dependientes, publicados en el DOGV el 1 de abril de 2019.
La asociación empresarial del sector interpuso reposición alegando vulneración de la LCSP, invasión de la competencia estatal y discriminación de los operadores con ánimo de lucro. Desestimado el recurso el 23 de julio de 2019, AERTE y el Círculo Empresarial de Atención a Personas acudieron al TSJ valenciano.
La Sentencia 352/2023, de 30 de junio, estimó el recurso y anuló las resoluciones por dos motivos: falta de publicidad de la licitación e inobservancia del requisito según el cual no podía adjudicarse el servicio a una organización que hubiera recibido un contrato para esos mismos servicios en los tres años anteriores.
Contra esa sentencia interpusieron casación la Generalitat Valenciana y una asociación empresarial del sector. El auto de admisión de 16 de octubre de 2024 apreció interés casacional e identificó como normas a interpretar los artículos 76 y 77 de la Directiva 2014/24/UE, el artículo 11.6 y la disposición adicional 49.ª de la LCSP.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1. Objeto del recurso de casación
Se impugna la Sentencia 352/2023 del TSJ valenciano. La Generalitat combate la aplicación del artículo 77.2.d), pero no el otro motivo de nulidad apreciado en la instancia: la insuficiencia de publicidad. Esta delimitación será decisiva para el fallo.
3.2. Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula la cuestión de interés casacional así: determinar “si la acción concertada está sujeta a normativa contractual y en qué medida”, atendiendo a la STJUE de 14 de julio de 2022, asunto C-436/20, y al ATJUE de 31 de marzo de 2023, asunto C-676/20.
La sentencia concreta el debate en la publicidad del artículo 75, la limitación del artículo 77.2.d) y el cálculo del umbral de 750.000 euros.
3.3. Planteamiento de las partes
La Generalitat sostiene que el TSJ aplicó incorrectamente el artículo 77.2.d): la jurisprudencia del TJUE admite fórmulas alternativas para los servicios sociales sin exigir todas las condiciones del artículo 77. Además, el cambio forzoso de prestador cada tres años podría comprometer la continuidad asistencial.
La asociación recurrente comparte esa tesis y añade que el umbral de 750.000 euros debería calcularse respecto de cada concierto singular y no sobre la cuantía global de la convocatoria.
La parte recurrida sostiene que, superado el umbral, los acuerdos quedan sujetos a la Directiva y a sus reglas de reserva, por lo que solicita confirmar la sentencia.
3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala parte de su Sentencia 292/2026 sobre el Decreto valenciano 181/2017. Reitera que los acuerdos de acción concertada con entidades de iniciativa social, para servicios del anexo XIV y valor estimado de al menos 750.000 euros, están sujetos al régimen simplificado de los artículos 74 a 77 de la Directiva, con respeto a transparencia, igualdad de trato, finalidad social, solidaridad y eficiencia presupuestaria.
Primero, el umbral económico no se calcula por cada concierto singular, sino sobre el conjunto de la acción concertada. Fraccionar la convocatoria para excluir la Directiva contrariaría su finalidad y los principios de igualdad y no discriminación.
Segundo, la publicidad es ineludible. El artículo 75 exige anuncio de licitación o de información previa en los términos de la Directiva. La publicación sólo en el diario autonómico no basta; su omisión determina la nulidad. S23-09-2026
Esta conclusión es especialmente importante porque permite distinguir entre la licitud abstracta de la acción concertada y la legalidad del procedimiento utilizado para articularla. Que el Derecho de la Unión admita este tipo de fórmulas para determinados servicios sociales no libera al poder adjudicador del cumplimiento de las garantías de transparencia exigibles cuando concurren los presupuestos de aplicación de la Directiva.
Tercero, respecto del artículo 77.2.d), la Sala se apoya en ASADE I y ASADE II: el artículo 77 no agota todos los supuestos de reserva de servicios sociales. Lo esencial es la competencia entre ofertas, la finalidad social, la solidaridad, la eficiencia presupuestaria y la transparencia del artículo 75.
La interpretación es relevante porque el Supremo rechaza una aplicación mecánica del artículo 77. El TJUE había señalado que el hecho de que la normativa nacional no reúna todos los requisitos previstos en ese precepto no implica necesariamente su incompatibilidad con el régimen simplificado de los artículos 74 a 77. Lo que debe comprobarse es si el sistema nacional satisface las exigencias sustanciales identificadas por el Derecho de la Unión.
Por ello, no cabe exigir que la adjudicataria no haya prestado esos servicios en los tres años precedentes. Además, impedir la continuidad de una entidad que los presta satisfactoriamente puede carecer de sentido, siempre que la nueva adjudicación respete publicidad, competencia y transparencia.
Este último razonamiento tiene también una dimensión material. La Sala conecta su interpretación con la naturaleza de los servicios afectados: atención a personas mayores dependientes. La continuidad del prestador puede constituir un elemento relevante en servicios asistenciales y, según razona el Supremo, resultaría poco coherente imponer una rotación automática cada tres años cuando la jurisprudencia europea no exige esa condición.
La ratio decidendi es, por tanto, clara: la acción concertada no queda fuera del Derecho europeo de contratación por dirigirse a entidades de iniciativa social, pero tampoco queda sometida automáticamente a todas las condiciones del artículo 77. La publicidad y la transparencia son obligatorias; la regla de los tres años, no.
3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina puede sintetizarse así: los acuerdos de acción concertada con entidades de iniciativa social para servicios del anexo XIV y valor igual o superior a 750.000 euros quedan sujetos al régimen simplificado de la Directiva 2014/24/UE; la omisión de la publicidad del artículo 75 provoca nulidad, pero no es exigible la condición del artículo 77.2.d) que impediría adjudicar a quien ya hubiera prestado esos servicios en los tres años anteriores.
Como consecuencias prácticas:
- El umbral de 750.000 euros se calcula sobre la convocatoria global.
- La publicación únicamente en el diario autonómico no basta cuando resulta aplicable la Directiva.
- La falta de publicidad del artículo 75 provoca la nulidad.
- La continuidad del mismo prestador más allá de tres años no es, por sí sola, contraria al Derecho de la Unión.
4. Resolución del recurso
El Supremo estima los recursos de casación y anula la sentencia del TSJ porque ésta aplicó indebidamente el artículo 77.2.d). Sin embargo, al resolver el litigio de instancia, vuelve a estimar el recurso contencioso-administrativo y mantiene la anulación de las resoluciones de 27 de marzo y 23 de julio de 2019, porque subsiste el vicio relativo a la publicidad exigida por el artículo 75. S23-09-2026
Así, se estima la casación, pero el acto administrativo continúa siendo nulo por un fundamento autónomo que permanece válido.
Esta circunstancia resulta especialmente ilustrativa desde la perspectiva de la técnica casacional: la estimación de un motivo dirigido contra uno de los fundamentos de la sentencia recurrida no implica necesariamente que la pretensión material de la Administración deba prosperar. Si existe otro fundamento autónomo suficiente para determinar la nulidad del acto, el resultado final puede permanecer sustancialmente inalterado.
5. Fallo
El fallo estima los recursos de casación, casa y anula la Sentencia 352/2023 del TSJ valenciano y, acto seguido, estima el recurso contencioso-administrativo de instancia y anula las dos resoluciones administrativas impugnadas en los términos del fundamento jurídico quinto.
En costas, cada parte soporta las causadas a su instancia en casación y las comunes por mitad; tampoco se imponen las de instancia por las dudas jurídicas existentes.
6. Conclusiones prácticas
La sentencia deja cinco pautas relevantes para futuros litigios. Primera, denominar una técnica “acción concertada” no basta para excluir el Derecho europeo de contratación. Habrá que atender al objeto del servicio, su valor estimado y las condiciones concretas de la convocatoria.
Segunda, cuando se alcanza el umbral de 750.000 euros, la publicidad del artículo 75 debe cumplirse estrictamente. La publicidad autonómica puede existir, pero no sustituye la publicidad exigida por la Directiva.
Tercera, ese umbral se calcula sobre la convocatoria en su conjunto. No cabe atender separadamente al valor de cada concierto posterior para sustraer la actuación administrativa del ámbito de aplicación de la normativa europea.
Cuarta, no todos los requisitos del artículo 77 son trasladables automáticamente a estos sistemas de reserva. La sentencia diferencia las garantías esenciales de transparencia, competencia e igualdad de aquellas condiciones que el TJUE no considera exhaustivas.
Quinta, desde la perspectiva estrictamente procesal de la casación, debe analizarse cuidadosamente si la sentencia recurrida descansa en varios fundamentos autónomos. Desvirtuar uno de ellos puede justificar que la sentencia sea casada, pero no necesariamente que el acto administrativo impugnado recupere su validez si subsiste otro motivo bastante para su anulación.