Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre el alcance del recurso de casación cuando, en un recurso especial en materia de contratación, aparecen documentos nuevos que desmienten la solvencia técnica declarada por la adjudicataria: STS 45/2026, de 22 de enero (ECLI:ES:TS:2026:91).
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 45/2026 aborda una cuestión de notable importancia práctica en contratación pública y, en particular, en el sistema de impugnación de las adjudicaciones: si, al recurrirse una adjudicación ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), pueden valorarse documentos posteriores al acuerdo de adjudicación cuando esos documentos revelan que la adjudicataria no reunía realmente la solvencia técnica exigida por el pliego.
La relevancia casacional del asunto es evidente. No se trata solo de una controversia probatoria, sino de delimitar la eficacia real del recurso especial en materia de contratación como instrumento de tutela efectiva, de preservación de la competencia y de garantía de los principios de igualdad, transparencia y no discriminación. La Sala rechaza una visión puramente formalista del procedimiento y fija una doctrina que refuerza el control material de la regularidad de la adjudicación.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa del contrato de “servicios de impresión de elementos publicitarios para la comercialización e información de productos y servicios y vinilados promocionales de Citypaq” de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E., tramitado mediante procedimiento negociado con publicidad al amparo de la Ley 31/2007, con un valor estimado de 973.650 euros. El contrato fue adjudicado el 1 de octubre de 2019 a la mercantil CIOPRINT, S.L.
La mercantil OFFSETTI, S.L., licitadora no adjudicataria, impugnó esa adjudicación ante el TACRC. Su reclamación fue desestimada por la Resolución 1421/2019, de 11 de diciembre. Posteriormente, el contrato se formalizó el 21 de enero de 2020 a favor de CIOPRINT, S.L.
Frente a esas decisiones, OFFSETTI interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional. La sentencia de instancia, de 6 de julio de 2022, mantuvo la validez de la adjudicación y de la resolución del TACRC, pero anuló el acuerdo de formalización del contrato. Tras auto de aclaración de 21 de noviembre de 2022, quedó precisado que lo anulado era el acuerdo de formalización, no el de adjudicación.
La razón de esa solución parcial fue que la Audiencia Nacional entendió suficiente la declaración responsable de CIOPRINT para sostener la adjudicación, pero consideró que la documentación incorporada después evidenciaba que la solvencia técnica no constaba acreditada suficientemente a efectos de la firma del contrato. Es decir, la misma base fáctica servía para anular la formalización, pero no para invalidar la adjudicación. Ese desdoblamiento es, precisamente, el núcleo del recurso de casación.
La cuestión de interés casacional fijada en el auto de admisión fue doble: primero, determinar si en un recurso especial contra la adjudicación puede cuestionarse esa adjudicación desde la perspectiva de la solvencia técnica a la vista de documentos nuevos determinantes; y, segundo, en caso afirmativo, precisar las consecuencias respecto de los licitadores siguientes en la clasificación.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo que OFFSETTI impugna en casación es la sentencia de la Audiencia Nacional en cuanto valida la adjudicación y la resolución del TACRC pese a que la propia sentencia de instancia había considerado acreditado, con base en documentación posterior, que CIOPRINT no reunía realmente la solvencia técnica exigida. La pretensión de la recurrente era clara: que esa valoración probatoria se extendiera también al acuerdo de adjudicación, con la consiguiente anulación de este, el reconocimiento de su derecho a la adjudicación como segunda clasificada y la correspondiente indemnización por lucro cesante.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional aparece formulada de manera expresa en el auto de admisión: si, en el marco de un recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación de un contrato, es posible cuestionar la regularidad de esa adjudicación desde el punto de vista de la solvencia técnica cuando aparecen documentos nuevos determinantes; y, de ser así, qué consecuencias produce ello sobre los licitadores siguientes clasificados.
La formulación es importante porque desplaza el foco desde la mera secuencia temporal de los actos administrativos hacia la función revisora del recurso especial. La Sala no examina un problema abstracto, sino uno directamente conectado con la efectividad del sistema de impugnación en contratación pública.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostiene que la sentencia de instancia incurre en una limitación de cognición contraria a los artículos 118 y 119 de la Ley 39/2015, al Reglamento de revisión en materia contractual y a la lógica del recurso especial. A su juicio, si la documentación posterior demuestra que la declaración responsable de la adjudicataria no era veraz, esa prueba debe poder utilizarse para atacar la adjudicación misma, pues lo contrario crea una “zona de inmunidad” incompatible con la tutela efectiva de los licitadores y con el Derecho de la Unión. Además, defiende que, excluida CIOPRINT, debía adjudicársele el contrato a ella y reconocérsele indemnización.
La Abogacía del Estado, por su parte, interesa la desestimación del recurso. Con carácter preliminar, niega la relevancia de la cuestión casacional para el fallo. En el fondo, sostiene que la adjudicataria sí acreditó su solvencia mediante integración con medios externos y que la sentencia de instancia habría confundido esa técnica con la subcontratación. También defiende, desde una lógica de conservación de actos, que si la solvencia se acreditó antes de la formalización no sería procedente anular la contratación.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el punto central de la sentencia. El Tribunal Supremo comienza delimitando el objeto del recurso y rechaza la objeción preliminar de la Abogacía del Estado. La Sala subraya que, a efectos casacionales, ya no está abierta la discusión sobre si CIOPRINT tenía o no solvencia técnica: ese extremo quedó fijado por la sentencia de instancia y no fue impugnado por la parte recurrida. La cuestión real es otra: si la documentación posterior que sirvió para anular la formalización podía y debía haber sido valorada también para enjuiciar la legalidad de la adjudicación y de la resolución del TACRC.
A partir de ahí, la Sala construye su razonamiento sobre los principios rectores de la contratación pública, en particular los de igualdad de trato, no discriminación, transparencia y libre competencia, recogidos en la Ley 31/2007 y conectados también con la lógica general de la contratación pública. La Sala razona que esos principios exigen que todos los licitadores concurran en condiciones materialmente equivalentes y que el poder adjudicador pueda comprobar realmente el cumplimiento de los requisitos exigidos por el pliego.
Desde esa premisa, el Tribunal rechaza la solución formalista de la Audiencia Nacional. Si unos documentos nuevos desmienten la verosimilitud de la solvencia técnica alegada por quien fue adjudicatario, no resulta coherente aceptar que sirvan para anular la formalización pero no para revisar la adjudicación. La Sala afirma, en esencia, que no tendría sentido jurídico que los mismos documentos que hacen caer la solvencia técnica a efectos de la firma del contrato no pudieran incidir sobre el acto previo que permitió seleccionar al adjudicatario.
El Supremo apoya esta conclusión en varios elementos normativos. En primer lugar, el artículo 104.4.d) de la Ley 31/2007 permite al reclamante aportar los documentos en que funde su derecho. En segundo lugar, el artículo 30 del Real Decreto 814/2015 regula ampliamente el trámite de prueba, sin imponer límites materiales distintos de la pertinencia y utilidad. En tercer lugar, el artículo 118 de la Ley 39/2015, aplicable supletoriamente, contempla expresamente la posibilidad de valorar nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario cuando deban tenerse en cuenta para resolver.
A ello añade la Sala una consideración funcional decisiva: el recurso especial perdería buena parte de su efectividad si no pudiera reaccionar frente a documentos sobrevenidos que revelan la irregularidad material de la adjudicación. Precisamente porque el TACRC puede adoptar medidas provisionales, incluida la suspensión cautelar, admitir esa prueba nueva no frustra el procedimiento, sino que permite garantizar que la decisión final preserve la legalidad y la competencia.
En aplicación de esa doctrina, la Sala estima los cuatro primeros motivos de casación. Entiende que la Audiencia Nacional debió anular no solo la formalización, sino también la adjudicación y la resolución del TACRC, puesto que los mismos presupuestos fácticos que desvirtuaban la solvencia técnica a efectos de formalización debían proyectarse sobre la validez del acto adjudicatorio.
Respecto del quinto motivo, relativo a la indemnización, el Tribunal también lo estima. Reconoce, por un lado, el derecho de OFFSETTI a la adjudicación del contrato como segunda clasificada, dado que era apta y había quedado inmediatamente detrás de la adjudicataria excluida en un procedimiento donde el criterio decisivo era el precio. Por otro lado, admite la tutela resarcitoria porque existía una alta probabilidad de que el contrato ya hubiera sido ejecutado, total o parcialmente, lo que hacía inviable o muy limitada la restitución plena. La Sala conecta el artículo 106.3 de la Ley 31/2007 con el Derecho de la Unión y con la necesidad de indemnizar al licitador perjudicado por una adjudicación ilegal.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial fijada puede formularse así: en el marco de un recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación de un contrato, el TACRC puede y debe valorar documentos nuevos, aportados con posterioridad al acuerdo de adjudicación, cuando esos documentos cuestionen de forma determinante la solvencia técnica del licitador adjudicatario, a fin de decidir sobre la legalidad de la propia adjudicación; y las consecuencias para los demás licitadores dependerán del sentido y alcance de la resolución, pudiendo traducirse, en vía judicial, en tutela restitutoria o resarcitoria según las circunstancias del caso.
Consecuencias prácticas:
- Refuerza la función del recurso especial como mecanismo de control material de la adjudicación.
- Evita que la declaración responsable del adjudicatario quede blindada frente a prueba posterior concluyente.
- Abre la puerta a la adjudicación al segundo licitador cuando no exista margen apreciativo y la clasificación sea clara.
- Consolida la procedencia de indemnización por lucro cesante cuando la restitución ya no sea posible.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima íntegramente el recurso de casación de OFFSETTI. En consecuencia, casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional y, entrando en el fondo, estima el recurso contencioso-administrativo. Anula la resolución del TACRC, el acuerdo de adjudicación y el acuerdo de formalización del contrato a favor de CIOPRINT. Además, declara el derecho de OFFSETTI a la adjudicación del contrato y reconoce su derecho a ser indemnizada.
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente, el fallo contiene cuatro pronunciamientos esenciales: anulación de la sentencia de instancia, anulación de los actos administrativos impugnados, reconocimiento del derecho de OFFSETTI a la adjudicación y reconocimiento del derecho a una indemnización. Esta indemnización deberá fijarse en ejecución de sentencia y se calculará sobre el 6% de la oferta económica presentada por OFFSETTI, más el IVA aplicable, si el contrato ya se ejecutó totalmente; si no se ejecutó por completo, se reconoce además el derecho a la terminación del contrato por la recurrente, reduciéndose la indemnización en proporción a la parte que llegue a ejecutar.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza para la litigación en casación es que la aparición de documentos nuevos relevantes sobre la solvencia del adjudicatario no queda confinada al acto de formalización: puede proyectarse sobre la legalidad de la adjudicación misma.
La segunda es que, en contratación pública, la Sala prima una visión material del cumplimiento de los requisitos de solvencia frente a una lectura meramente formal de los medios de acreditación. La declaración responsable no inmuniza frente a prueba posterior en contrario.
La tercera es que el recurso especial ante el TACRC sale reforzado como cauce útil y no meramente preliminar. La Sala razona que su eficacia exige permitir la valoración de documentación sobrevenida siempre que sea pertinente para controlar la regularidad de la adjudicación.
La cuarta es que, cuando la exclusión del adjudicatario deja una clasificación cerrada y sin margen de discrecionalidad, el órgano judicial puede reconocer el derecho del siguiente licitador a la adjudicación.
La quinta, especialmente relevante, es que la tutela resarcitoria no queda desplazada por la mera declaración de nulidad. Si el contrato ya se ha ejecutado o su restitución es inviable, procede indemnizar el lucro cesante del licitador perjudicado, en este caso con el parámetro del 6% de la oferta, a concretar en ejecución de sentencia.