Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8.ª. Sentencia núm. 474/2026, de 11 de septiembre de 2026. Recurso núm. 332/2023. ECLI:ES:AN:2026:3714. S11-09-2026
1. Introducción
La Sentencia 474/2026, de 11 de septiembre, de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional analiza un supuesto especialmente relevante en materia de resolución de contratos públicos de obras, al confluir varias cuestiones que aparecen con frecuencia en la práctica contractual: el incumplimiento del plazo de ejecución, las sucesivas ampliaciones concedidas al contratista, la tramitación de un proyecto modificado, la posible suspensión de las obras y, sobre todo, la determinación del plazo de caducidad aplicable al procedimiento administrativo de resolución contractual.
El litigio enfrenta a Proforma Ejecución de Obras y Restauraciones, S.L. con el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y tiene por objeto la resolución administrativa de un contrato de obras relativo al sistema de regulación y control de aguas de infiltración en los túneles de El Fabar, en Ribadesella. La Administración resolvió el contrato por demora imputable al contratista al amparo del artículo 223.d) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 —TRLCSP—. S11-09-2026
La sentencia resulta particularmente interesante porque diferencia con claridad entre la normativa sustantiva aplicable al contrato y la normativa procedimental aplicable al expediente de resolución. Sobre esta última cuestión, la Audiencia Nacional aplica expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo que configura el procedimiento de resolución contractual como un procedimiento autónomo respecto del propio contrato.
La sentencia de la Audiencia Nacional incorpora y aplica un criterio del Tribunal Supremo de indudable trascendencia práctica para determinar qué plazo de caducidad debe utilizarse cuando el contrato se adjudicó bajo una legislación anterior pero el expediente de resolución se inicia estando ya vigente la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.
2. Antecedentes de Hecho
El contrato fue adjudicado a Proforma el 3 de abril de 2018, por un importe de 535.708,99 euros, IVA incluido, y con un plazo inicial de ejecución de cuatro meses. Se formalizó el 12 de abril y las obras comenzaron el 29 de mayo de 2018 tras la correspondiente comprobación del replanteo. S11-09-2026
Durante la ejecución surgió la necesidad de modificar el proyecto. El 8 de abril de 2019 se autorizó la redacción de un primer modificado y al día siguiente se levantó acta de suspensión temporal parcial. El proyecto modificado terminó suponiendo un incremento de 51.389,62 euros, equivalente al 9,59 % respecto del proyecto vigente. Fue aprobado definitivamente el 13 de diciembre de 2019 y formalizado el día 27 siguiente. S11-09-2026
Después de sucesivas prórrogas, el plazo final de ejecución quedó establecido en el 30 de abril de 2021. Tres días antes de su vencimiento, el 27 de abril, la contratista solicitó la resolución del contrato alegando, entre otros extremos, que habían aparecido unidades nuevas que, sumadas al modificado, superarían el 10 % del precio contractual y que las obras habían permanecido suspendidas durante más de ocho meses. S11-09-2026
El 20 de mayo de 2021, la Dirección General de Carreteras acordó iniciar los trámites necesarios para resolver el contrato por causas imputables al contratista. Sin embargo, el acuerdo formal de incoación del procedimiento de resolución se produjo el 30 de mayo de 2022. Finalmente, el 6 de diciembre de 2022 se declaró resuelto el contrato por incumplimiento de los plazos, acordándose la incautación de la garantía y la posterior determinación de los daños y perjuicios causados a la Administración. S11-09-2026
La empresa interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de 13 de marzo de 2023. Frente a esta resolución acudió a la Audiencia Nacional mediante el recurso contencioso-administrativo núm. 332/2023.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1. Objeto del recurso
La recurrente pretendía la anulación de la resolución administrativa que había confirmado la extinción del contrato por demora imputable al contratista.
Sus alegaciones se articulaban esencialmente en torno a cuatro cuestiones: la caducidad del procedimiento de resolución, la inexistencia de un incumplimiento culpable de los plazos, la existencia de una suspensión de las obras durante más de ocho meses y la aparición de nuevas unidades de obra que, a su juicio, implicaban una modificación superior al 10 % del precio contractual. S11-09-2026
La controversia presenta además una cuestión temporal de especial relevancia: el contrato estaba sometido al TRLCSP de 2011, mientras que el expediente administrativo de resolución contractual se inició cuando ya estaba vigente la LCSP de 2017.
3.2. Cuestión de mayor relevancia
La cuestión jurídica con mayor potencial consiste en determinar qué normativa regula el plazo máximo del procedimiento de resolución de un contrato celebrado bajo el TRLCSP de 2011 cuando el procedimiento resolutorio se inicia una vez vigente la Ley 9/2017.
La propia Audiencia Nacional resuelve esta cuestión apoyándose en jurisprudencia previa del Tribunal Supremo. La sentencia advierte, además, que contra su resolución cabe recurso de casación, que deberá prepararse en treinta días y en cuyo escrito deberá justificarse el interés casacional objetivo conforme al artículo 89.2 LJCA. S11-09-2026
3.3. Planteamiento de las partes
La contratista defendía que, al haberse adjudicado el contrato antes de la entrada en vigor de la LCSP de 2017, el plazo de ocho meses previsto en el artículo 212.8 de dicha ley no podía aplicarse. Entendía que debía acudirse al plazo general de tres meses contemplado en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015.
Añadía que, incluso aceptando el plazo de ocho meses, el procedimiento habría caducado porque debía considerarse iniciado en abril o mayo de 2021, cuando la propia contratista instó la resolución y la Dirección General de Carreteras ordenó iniciar los trámites correspondientes. S11-09-2026
En cuanto al fondo, sostenía que las sucesivas prórrogas demostraban que los retrasos no le eran imputables, que durante la tramitación del modificado las obras estuvieron materialmente paralizadas y que posteriormente también se produjo una suspensión relacionada con la intervención de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico.
El Abogado del Estado se opuso a estos argumentos. Defendió que el procedimiento de resolución contractual posee autonomía y sustantividad propias, de modo que su régimen temporal debe determinarse conforme a la legislación vigente cuando el expediente se inicia. Añadió que existían requerimientos expresos al contratista por retrasos injustificados, que la suspensión derivada del modificado había sido únicamente parcial y que correspondía al contratista obtener determinados permisos necesarios para ejecutar las obras. S11-09-2026
3.4. Criterio de la Sala de la Audiencia Nacional
El razonamiento más relevante de la sentencia parte de una distinción fundamental.
La Audiencia Nacional admite que el régimen sustantivo del contrato es el TRLCSP de 2011, porque el expediente de contratación se inició antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017. Pero inmediatamente añade que el procedimiento de resolución contractual constituye un procedimiento autónomo y separado del contrato, sometido a su propio plazo de caducidad. S11-09-2026
Para sustentar esta conclusión, la Sala cita, entre otras, la STS 138/2024, de 29 de enero. De dicha jurisprudencia extrae una regla esencial: no debe confundirse la normativa que regula el contrato y sus causas de extinción con la normativa aplicable al procedimiento mediante el cual se declara esa extinción.
Por ello, el plazo procedimental aplicable no se determina atendiendo a la fecha de adjudicación del contrato, sino al momento de iniciación del expediente de resolución. Como este se incoó formalmente el 30 de mayo de 2022, cuando estaba vigente la LCSP, la Audiencia Nacional considera aplicable el plazo de ocho meses entonces establecido en su artículo 212.8. S11-09-2026
La Sala efectúa además una precisión decisiva respecto del dies a quo. El plazo no comienza cuando el contratista solicita la resolución ni cuando un órgano administrativo ordena que se realicen actuaciones preparatorias, sino cuando se adopta el acuerdo formal de incoación del procedimiento, que en este caso fue el 30 de mayo de 2022. De ahí que rechace la caducidad. S11-09-2026
En cuanto al incumplimiento contractual, la Sala comprueba que, pese a las sucesivas ampliaciones, las obras no habían finalizado el 30 de abril de 2021. Consta además una comunicación del director de obra de 26 de abril advirtiendo de retrasos injustificados y de una aparente paralización unilateral, ordenando la inmediata reanudación de los trabajos y apercibiendo expresamente de las posibles consecuencias resolutorias. A juicio de la Audiencia Nacional, estos elementos permiten apreciar la causa del artículo 223.d) TRLCSP por demora en el cumplimiento de los plazos. S11-09-2026
La sentencia analiza después las causas de resolución que la contratista decía haber invocado previamente. Esta comprobación resulta necesaria porque, cuando concurren diversas causas de resolución, debe atenderse en principio a la primera que aparece cronológicamente, especialmente porque sus consecuencias económicas pueden ser distintas. La Sala conecta esta regla con la doctrina del Consejo de Estado, el artículo 211.2 LCSP y las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2020 y 8 de marzo de 2022. S11-09-2026
Sin embargo, la Audiencia Nacional rechaza que hubiese existido una suspensión administrativa total superior a ocho meses. La suspensión acordada el 9 de abril de 2019 era únicamente parcial. Aunque existieron certificaciones por importe de cero euros y una paralización material, no quedó acreditado que una suspensión total fuese jurídicamente imputable a la Administración. La Sala también destaca que la contratista aceptó el contrato modificado sin formular reparos y continuó con su ejecución. S11-09-2026
Tampoco prospera el argumento relativo a la superación del 10 %. El modificado aprobado suponía un incremento del 9,59 %, por debajo de dicho umbral. Además, no se acreditó que se hubieran ejecutado al margen del contrato las unidades adicionales mencionadas por la empresa ni que se hubiera promovido formalmente una modificación adicional que alcanzase o superase el 10 %. S11-09-2026
3.5. Doctrina aplicada por la Audiencia Nacional
Aunque, por su rango jurisdiccional, la Audiencia Nacional no fija doctrina jurisprudencial en el sentido propio de las sentencias de casación del Tribunal Supremo, de la resolución puede formularse el siguiente criterio:
El procedimiento administrativo de resolución de un contrato público es autónomo respecto del contrato que pretende extinguir. Por ello, la legislación aplicable a su tramitación y al plazo de caducidad es la vigente en la fecha de incoación del procedimiento resolutorio, aunque el contrato se encuentre sometido sustantivamente a una legislación contractual anterior. El cómputo comienza con el acuerdo formal de incoación y no con actuaciones previas dirigidas a promover o preparar la resolución.
De este criterio se derivan varias consecuencias prácticas:
- Debe distinguirse siempre entre el régimen sustantivo del contrato y el régimen procedimental del expediente de resolución.
- La fecha determinante para identificar la normativa que regula la caducidad es la de incoación formal del procedimiento.
- Una solicitud del contratista o una orden interna de iniciar trámites no equivalen necesariamente al acuerdo de incoación.
- Cuando concurran varias causas de resolución, resulta esencial determinar cuál apareció primero, por las distintas consecuencias jurídicas y económicas que pueden derivarse de cada una.
4. Resolución del recurso
La Audiencia Nacional desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo.
Considera válido el procedimiento seguido por la Administración, rechaza la caducidad denunciada y confirma la existencia de demora en la ejecución contractual imputable al contratista.
Asimismo, descarta las causas de resolución invocadas por la empresa con carácter previo: ni aprecia una suspensión administrativa total superior a ocho meses ni considera acreditada una modificación contractual igual o superior al 10 % del precio de adjudicación.
5. Fallo
La Sala confirma la resolución administrativa impugnada y mantiene, por tanto, la resolución del contrato por incumplimiento de los plazos por parte del contratista.
Además, impone las costas procesales a Proforma Ejecución de Obras y Restauraciones, S.L., si bien limita su cuantía máxima a 3.000 euros por todos los conceptos. S11-09-2026
La sentencia no es firme en origen: expresamente declara que puede prepararse recurso de casación ante la propia Sala en el plazo de treinta días, debiendo justificarse el correspondiente interés casacional objetivo.
6. Conclusiones prácticas
La sentencia contiene enseñanzas relevantes para la práctica de la contratación pública y para una eventual litigación posterior en casación.
En primer lugar, en contratos antiguos no basta con identificar la ley aplicable al contrato. Si el procedimiento de resolución comienza años después, debe examinarse separadamente cuál era la legislación procedimental vigente en la fecha de incoación.
En segundo término, para alegar correctamente la caducidad resulta imprescindible identificar con precisión el acto administrativo que constituye la incoación formal del expediente. Actuaciones preparatorias, comunicaciones internas o incluso una petición de resolución formulada por el contratista no tienen necesariamente ese efecto.
En tercer lugar, la existencia de retrasos, modificaciones y prórrogas no excluye automáticamente la culpabilidad del contratista. La Sala concede especial importancia a la documentación contemporánea a la ejecución, como los requerimientos de la dirección facultativa y los apercibimientos expresos por retraso.
En cuarto lugar, una paralización material de las obras no equivale sin más a una suspensión administrativa susceptible de generar una causa de resolución en favor del contratista. Debe acreditarse su imputación a la Administración y cumplirse los requisitos legales previstos para esa causa resolutoria.
Finalmente, cuando se alegue que determinadas unidades adicionales han provocado una modificación superior al porcentaje legalmente permitido, resulta necesario acreditar no solo su necesidad técnica, sino también su incorporación efectiva o su exigencia administrativa. En el presente caso, la prueba pericial no bastó para transformar unas hipotéticas unidades adicionales en una modificación contractual jurídicamente existente.
La Sentencia 474/2026 ofrece así un buen ejemplo de la importancia de diferenciar entre el contrato, sus incidencias durante la ejecución y el procedimiento administrativo posterior destinado a resolverlo. Esa autonomía procedimental es precisamente la que permite a la Audiencia Nacional aplicar el plazo de ocho meses previsto en la LCSP vigente cuando se incoó el expediente, pese a que la relación contractual continuase sometida sustantivamente al TRLCSP de 2011.